内容提要：当前我国农村土地产权制度还很不完善，如何切实维护农民的土地集体所有权，保障农民土地的合法权益，乃是深化我国农村土地产权制度改革必须解决的带有根本性问题。从理论上说，农民对土地财产权利的实现过程，就是土地要素逐步市场化过程。这是一项长期的、渐进式的改革过程。
关键词：家庭承包制，土地产权制度，城乡二元结构
我国农业持续发展和农民收入持续增长，在相当程度上是和土地产权制度改革进程联系在一起的。我们之所以要建立、完善与中国特色社会主义相联系的社会主义市场经济体制，就是为了充分发挥市场对资源配置的基础性作用，提高资源的配置效率。当前，由于遭受政策性和制度性障碍，使得我国农村土地生产要素的流动，还不可能完全按照市场经济规律运行，广大农民群众还无法充分享受土地市场化所带来的经济增长成果，这就必然制约着农民收入的持续增长，也不利于缩小城乡差别。从某种意义上说，农村市场化程度低是导致城乡差别的重要原因。
一、家庭承包制所引发的土地产权制度变革
如果说，“三农”问题的实质是农民问题，那么，农民问题的关键则是土地问题。始于20世纪70年代末的我国市场取向改革，是以农村改革作为突破口的。我国农村微观经济体制改革，是从经营方式的改革开始的。即从传统的集体所有、集体经营改革为集体所有、家庭经营，或以家庭经营为基础的双层经营体制。而一旦所有权与经营权相分离，作为基本生产经营单位的承包户，为了在经济运行过程中不断扩大生产经营规模，必然要求在原生性集体所有权之旁，发生所有权分蘖，即再生出次生性个人所有权。况且，我国绝大多数农村地区的家庭承包经营，是采取大包干即包干到户的形式，承包户除了包死向集体组织的上缴任务，其余的产品和收益均归承包户所有，使承包户获得了剩余产品的所有权和支配权。这就有利于积累起农民的个人财产，使其朝着自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的方向转变。
以家庭承包经营为主要内容的我国农村微观经济体制改革，就其初衷而言，是一场经营制度而不是产权制度的变革；就其改革成果——家庭经营方式的确立，至多也只能说是对古老家庭经营形式的重新发现。但是由于经营方式和产权制度的变革，存在着内在因果关系，使得家庭承包制在实现经营方式变革的同时，也不可避免地静悄悄地引发一场产权制度的变革，这才是家庭承包制的精髓之所在。我国农村微观经济体制改革之所以取得举世瞩目的成就，其深层原因就在于改变了所有制结构。单纯改革经营方式是不可能产生这么大的威力。伴随着家庭承包制的实行，农民也就因此由过去单纯的劳动者和消费者，转变为劳动者与经营者以及与此相联系的投资者，农民在获得对部分剩余产品的所有权和支配权的同时，具备了积累私有财产的功能，从而激发了农民的劳动热情和投资热情。20世纪70年代末启动的以经营方式调整为主要内容的我国农村微观经济体制改革，逐步演变为一场难以逆转的经营制度创新的改革，即把经营方式的改革与所有制或经营权结构改革有机地统一起来。家庭承包制的实行，虽然没有改变土地集体所有制性质，但是从土地的集体统一经营向农户分散经营的转变，必然会导致农村土地集体所有制的产权结构发生明显变化。因为从此之后，土地的权利被划分为所有权与使用权或经营权的“两权分离”。随着土地经营形式的发展和土地转让转包的实行，又逐渐划分出土地的承包权、经营权、转包权等多种类型的权利。就其基本的形式而言，一般划分为土地的所有权、承包权和使用权。我国农村土地的集体所有权，反映的是农村土地的集体所有关系。土地的承包权反映的是作为集体成员的农户的一种权利，即农户拥有向集体承包土地的权利。土地的使用权是作为耕作者的农户的一种权利，反映土地使用关系，明确这一权利是保证土地得以正常使用的条件。土地权利的划分和界定，是土地市场建设的基础。因为土地市场的每一项活动，都会表现为权利的交换。土地权利的明确划分和界定，是土地进入市场的前提。
土地使用权的流转，是产业结构变化的必然产物，是生产要素重组和资源利用效率提高的需要，也是我国以家庭承包制为核心的土地制度的题中之意。为了积极推进土地使用权的流转，使之朝着健康、有序、依法的方向发展，必须全面落实、切实保障农户在30年(以1998年为基期)承包合同期内的土地权益。1998年10月召开的十五届三中全会的《决定》明确指出，要在30年的承包合同期内，赋予农民长期而有保障的土地使用权。也就是说，在30年承包合同期内，无论农民是否在从事农业，是否仍然以农业为生，除非他主动放弃土地，任何组织和个人都不得通过任何手段，使农民失去土地使用权。这个权益既包括农民对所承包土地的自主经营权和收益权，也包括转让土地后与原来占有土地时等值的收益权(其中包括土地价值增值以后的级差收益权)。农户这一土地权益的保障是任何形式的土地使用权流转的基石。任何偏离这一原则的土地使用权流转，都会导致对农民土地权益的侵犯。2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》，第一次在用益物权中规定了承包经营权，承认了承包经营权的物权，这是在不改变我国农村集体土地的性质的基础上，最大限度地保护农民利益的重大举措。土地承包经营权的物权化也为稳定承包经营关系提供了法律保障。
稳定和完善家庭承包经营的核心，是稳定土地承包关系。土地是农业最基本的生产要素，在农民社会保障尚未完全建立之前，也是农民可靠的社会保障。土地问题是农村最敏感的问题之一，因为它涉及千家万户的切身利益。无数次的实践表明，农村土地政策稍有风吹草动，哪怕是提法上有细微变动，农民也会很快做出反应。对我国大部分地区的农民来说，土地仍然是他们基本的生产资料和主要生活来源。即使在经济比较发达的地区，不少农民已经离乡进城，务工经商，有的甚至买卖已经做得很大，却仍不愿意放弃承包田。因为外面的世界充满了风险，他们既没有城里人的身份，也没有社会保障，一旦城里呆不下去，他们最后的家园、最后的保障仍然是那几亩地。稳定土地承包关系，是农村改革和发展的基本前提。只有土地承包关系稳定了，农民才会有长远的预期，愿意增加土地投入，进行农田基本建设，提高土地肥力；只有土地承包关系稳定了，农民才能解除后顾之忧，放心地进城进厂，从事第二、三产业，农村的分工分业和结构调整才能顺利进行；只有土地承包关系稳定了，产权明晰，管理规范，符合市场规律的土地流转机制才能真正建立起来，促使土地承包权和使用权进一步分离，解决“有地不种”和“没地可种”的矛盾。
二、农村土地产权制度改革面临的根本性问题
我国农村经过30年的改革，与社会主义市场经济体制相联系的农村土地产权制度框架初步建立，绝大部分农民获得了长期不变的土地承包权和使用权，农村土地使用权长期化、资本化、物权化作为一种发展方向和趋势基本上确定下来。”但是，农村土地产权制度还很不完善，如何维护农民的土地所有权，保障农民的合法权益，确保农民收入的持续增长，乃是深化农村土地产权制度改革必须解决的带有根本性的问题。按照我国宪法和土地法的规定，除法律特别规定的属于国家所有的土地以外，农村土地为农民集体所有。但是，在实际运作上，农民并没有行使土地所有权的组织形式和程序。实际行使土地集体所有权、特别是行使出让土地权力的，往往是乡村少数干部。依赖土地为生和最珍惜土地集体所有权的广大农民，根本没有知情权、参与权、申诉权，更难以保护自己的土地。依据我国现行法律规定，国家是惟一的土地供应者。农村的土地要变为非农用地，必须由国家征用后再提供给土地使用者。农民无权以招标或其他形式出让属于自己所有的土地所有权，包括大量用于商业性开发的土地。这种土地制度安排意味着农民集体所有权向国家(政府)转移，而且只能是单向的、不可逆转的转移，是行政强制的、非市场交换的转移。农民土地集体所有权在经济上并没有得到充分的实现。
20世纪80年代以来，随着我国工业化、城市化进程的加快，建设用地需求急剧上升。1996—2006年，我国耕地面积从19.5亿亩减少到18.27亿亩，平均每年减少1240万亩，而这一时期我国人口却增加7000万人。我国现行的土地批租制的巨大利益成为各级政府的各种名目“圈地”的制度性原因。每批租一块土地政府就一次性地收取50至70年的土地收益，而给予农民的补偿则微不足道。在巨大的利益驱动下，地方政府批地的规模越来越大。始于20世纪90年代中期的分税制，地方政府在推进工业化、城市化过程中，面临着发展地方经济的巨大压力。他们不得不以各种优惠的土地条件吸引项目，招商引资。其低成本发展的首要条件，就是能够从农民那里低价取得土地。这对地方政府来说，既能加快本地区经济增长速度，又能实现地方政府财政收入显著增长，取得任期内政绩的最大化。国家征用农民土地的补偿价所以被规定很低，首先是处于国家利益优先的考虑，其本意是国家为了公共利益而将农民的土地转移为国家所有。问题在于现在征用的农民土地并不全是为了公共利益，相当大的部分是用于建市场、办工厂，特别是用于开发房地产等商业用地。政府部门以每亩地几万元的价格征用农民土地后，又再以几十倍乃至上百倍的价格转让土地使用权，这在某种程度上是对农民利益的侵占。据国土资源部的公报数字，全国土地出让金收入，2005年为5505亿元，2006年为7000多亿元，2007年为9200多亿元，卖地已经成为地方政府财政收入的重要源泉，有些城市地方政府财政收入的一半来自土地转让收入，称为“土地财政”。
我国城乡二元土地制度所造成的利益分配的不合理性，引起了广大农民的消极抵制，集中表现在郊区农民已经冲破现行的土地征用制度的限界。这就是近年来大规模出现的、2007年以来引起社会、政府广泛关注的“小产权房”。按照我国的现行法律，农民对土地享有所有权，但实际执行中，无论是对宅基地，还是对农用地，农民的土地所有权是受到严格限制的，以至被取消大部分权利。比如，禁止农民改变土地的用途。即使城市化扩展到农民家门口，农民也不能用宅基地建造商品房。农民的土地只有被政府征用后，才能变成城市建设用地。这样一来，农民在丧失土地所有权的同时，只能获得低廉的征地补偿。而政府获得土地所有权的同时，也占有土地转换用途的大部分增值收益。面对如此巨额的土地收益流失，农民便作出相应的对策，他们也开始进入房地产市场，或自行将宅基地或房屋出租，甚至出售给市民，或者是在宅基地甚至农用地上进行商品房开发，或将农村土地转让给城市开发商开发，这就形成了“小产权房”。通过“小产权房”，农民获得转换土地用途的较大收益，其收益额远远超过政府征地时的征地补偿。由于“小产权房”打破了政府垄断土地、开发商垄断商品房(这两个垄断是相辅相成的)的格局，使政府失去了转换土地用途的巨额收入，地方政府自然是反对“小产权房”的，中央政府反对“小产权房”则是为了保护耕地。有人作了估计，目前北京的“小产权房”约占20%左右，而深圳则可能高达40%—50%。城市的高房价造就了“小产权房”的巨大市场需求。不被政府承认的“小产权房”的尴尬地位，实际上是各方利益博弈的结果，也是当前我国农村土地产权被扭曲的必然反映。
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