摘 要：城市群对促进区域经济的不断发展起着越来越重要的作用，但许多生态环境问题更加突出。城市群生态环境问题产生的更深层次原因在于制度的缺陷，表现为市场失灵、政府失灵和区域失调，相应的管理创新对策为区域生态管治，其主要思路包括确立政府的第一主体地位、完善公众参与制度、积极发展环保非政府组织、强化企业生态环境责任意识和建立协调制度。
关键词：城市群；生态环境；制度成因；区域生态管治
20世纪90年代以来，随着我国经济的迅速发展和城市化的快速推进，城市群、都市圈等地域空间类型不断生成。城市群对促进我国社会经济和文化发展起着越来越重要的作用。然而，城市群的发展在推动城市与区域经济不断发展的同时，也导致许多生态环境问题更加突出。生态环境问题成为制约城市与区域可持续发展的主要因素之一。如何有效缓解城市群生态环境保护与经济发展的矛盾，受到了前所未有的关注。笔者认为，有效缓解城市群发展进程中的生态压力，有赖于对生态环境问题的成因有着准确的认识和把握。据文献检索，已有研究大多基于环境科学、经济学或城市规划角度，鲜有涉及管理制度层面［1］38－42，［2］25－28，［3］1－6。经济合作与发展组织对若干国际生态环境问题案例的分析结果显示：导致经济发展不可持续性的一个重要原因，就在于经济发展过程中的生态环境问题所反映出的制度失灵［4］23－24。生态环境问题的产生有着更深层次的制度原因。鉴于此，本文对城市群生态环境问题制度成因进行分析，并提出基于管治理念的管理创新对策——区域生态管治，以期为建立适当的城市群生态管理机制提供借鉴，也尝试在丰富管治和城市生态管理理念方面做一些有益的探索。
一、城市群生态环境问题的制度成因
城市群生态环境问题的产生有着自然、历史等诸多原因，其更深层次的原因在于制度的缺陷，表现为市场失灵、政府失灵和区域失调。
（一） 市场失灵与城市群生态环境问题
在理想的市场经济条件下，市场机制通过价格对资源合理配置发挥有效作用。价格的变动反映资源稀缺程度和需求的变化，刺激生产者和消费者做出符合经济效益的最佳选择，从而实现资源的最优配置，但其有一定的前提条件，主要包括：所有资源的产权界定明确；所有稀缺资源必须进入市场，由供求关系来决定其价格；完全竞争；人类行为不具有明显的外部性；不存在短期行为、不确定性和不可逆决策等。然而，在现实中这些前提条件通常难以同时满足，致使市场机制通常起不到最优配置资源的作用，即经济学中的市场失灵（market failures），表现为市场在引导经济过程走向社会最优化方面的无能为力［5］14－42。就生态环境而言，资源的不可分割性所导致的产权难以界定，使其在相当范围内只能成为一种公共物品。公共物品的非排他性和非竞争性使其消费具有共享性，主体在承担改善生态环境的全部成本后，对生态环境改善所带来的利益并不能独享，其他主体无需通过市场交换就能获益，在现实中导致无法将不付费者排除于受益范围，不同的经济主体都试图通过“搭便车”策略，来推卸和逃脱使用生态环境资源所需支付的成本，致使市场无力将其外溢的收益内部化，最终导致市场对生态环境资源的无效配置和生态环境资源的过度消费。不仅如此，由于生态环境资源的外部经济因素比较复杂，其污染与反污染的交易成本难以确定或是十分昂贵，当污染与反污染交易的净收入小于交易成本时，“经济人”都将选择追求经济利益的最大化，不愿意进行带来负效益的交易活动。此外，生态环境资源的保护与治理涉及未来，意味着为未来利益而牺牲当前利益，人们往往偏好当前利益从而使未来利益被贴现，在客观上进一步促进了污染行为的产生。
（二） 政府失灵与城市群生态环境问题
面对生态环境资源的市场配置失灵，政府需要利用公共政策来弥补市场机制的缺陷，以解决市场失灵带来的环境问题。然而，由于各级政府部门的利益取向、信息不足和扭曲、政策实施的时滞效应等原因，政府干预有时不能纠正市场失灵，甚至可能使资源配置更加缺乏效率和不公平，从而导致政府失灵（government failures）。政府失灵包括政策失灵和管理失灵［4］27－29。
（1） 政策失灵。政策失灵是指政府在控制和缩小生态环境资源使用中私人成本与社会成本之间差距的措施不力，包括税收、金融、环境等政策的失衡，将原本可以正常工作的市场机制扭曲，或虽在其他方面取得成功但产生了外部环境的不经济性；也可能是由于具体的生态环境保护政策、法律法规的缺失或不完善导致生态环境问题的产生。我国尚属于发展中国家，“发展”容易被理解为主要是经济增长和物质性扩张，政府的宏观发展战略倾向于经济发展，甚至唯GDP优先，忽视生态环境保护或缺乏必要的生态环境影响评价，使得经济发展与生态安全的矛盾更加突出。
（2） 管理失灵。我国现行的环保管理模式依然是集中封闭式的纵向等级管理，生态环境保护和治理以政府为单一主体。然而，由于现代城市环境问题的复杂性和公众对高质量生态环境日益提升的需求与民主意识的增强客观上形成了生态环境保护利益的复杂性，以政府为单一主体或单纯强调政府作用的生态环境管理体制在城市生态环境治理中显得力不从心。且在以政府为单一主体的管理中，生态环境保护和治理虽然主要归口于环保部门，但也涉及工业、农业、林业、工商、城建等诸多部门，各部门间存在一定利益冲突与职责交叉，常常造成管理上的混乱。此外，各种政策在部门之间协调不足，或缺乏确保实施有关政策的手段和力量，也使得生态环境资源的不合理利用难以有效控制，导致生态环境资源的管理失灵。
（三） 区域失调与城市群生态环境问题
城市群作为一类新型的地域空间类型，较之单一的城市更为复杂，区域内城市分属于不同行政区。在以行政区域为单位实施纵向等级管理的体制背景和唯GDP的政绩考核标准驱使下，为了追求各自政治利益与经济利益的最大化，每一个地方政府对能增强当地经济竞争力的项目持积极态度，而尽力回避相对利他性的区域分工和责任。每当涉及跨行政区的产业布局、生态环境保护与治理等全局性问题，由于缺乏有效的协调机制，难以实现有序分工，竞争往往多于合作。不同行政区之间存在各自为政、利益分割、无序竞争等诸多问题，而生态系统却不以行政区域界限的存在而出现不连续。行政区划的刚性约束与生态系统地域空间整体性的矛盾，导致了区域一体化生态建设的区域失调。在现行管理体制及利益分割的条件下，生态环境保护的统一规划与实施往往停留在“坐而论道”的层面上。区域失调是城市群生态环境问题产生的重要原因。
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