二、城市群生态管理创新——区域生态管治　

　　面对传统的管理体制在生态环境保护上的市场失灵、政府失灵和区域失调，对其进行变革与创新，是走出生态环境治理困境的出路。李扬帆等［6］88－91提出了基于“管治”与“生态学”理念的“城市生态管治”。相对于单一的城市，作为区域一体化发展载体的城市群，地域范围更为广阔，政治、经济关系更为复杂，因此有必要将城市生态管治进一步拓展到基于城市群的区域生态管治，其理论体系也有待进一步完善。　

　　（一）　管治、区域生态管治　

　　管治的概念最初起源于环境问题，随后被逐渐引入到处理国际、国家、区域、城市、社区等各个层次的各种需要进行多种力量协调平衡的问题之中。管治（governance）是指通过多种利益集团的对话、协调、合作以达到最大限度动员资源，以补充市场交换和政府自上而下管理之不足的综合社会治理方式，是一种相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的社会过程，是各种公共的或私人的机构及个人管理其共同事物的诸多方式的总和，既包括迫使人服从的正式制度，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式安排。因此，在机构之间关系松懈或各自拥有自主运作权，彼此之间相互依赖而关系复杂，而又具有共同的利害关系时，管治便成为一种有效而适宜的调节方式［7］36－39。　

　　区域生态管治是将“管治”与“生态学”理念同时引入到区域的生态建设管理，通过建立合作与协商的伙伴关系、确立共同目标等方式，使得多种利益集团的不同利益得以调和，各级利益主体积极参与区域生态的建设与管理，从而实现区域生态的多元主体治理。在区域生态管治视角下，生态环境治理不只是政府的责任，所有利益相关者，包括政府、公众（城市居民）、企业、环保非政府组织等，在从区域生态环境中得到收益的同时，也为区域生态环境承担相应的责任。　

　　（二）区域生态管治的主要思路　

　　（1）确立政府是区域生态管治的第一主体但不是唯一主体　

　　生态环境资源的公共物品特性使得对生态环境的保护与管理很大程度上主要依赖于政府，政府是区域生态管治的第一主体。世界银行在1997年的《世界发展报告中》，将“保护环境和自然资源”归纳为现代政府五项最基本的责任之一。张成福等［8］59－61将保护环境和自然资源列为市场经济条件下政府的七项基本责任之一，认为市场本身不具备保护环境的能力，反而经常是环境破坏的动因，政府必须承担起保护环境和自然资源的责任，即使是利用市场手段来保护环境，也需要在政府的监督下实施。但另一方面，面对现代城市生态环境问题和生态环境保护利益的复杂性，以政府一手包办或单纯强调政府作用的生态环境管理体制无法应对，政府不应是环境治理的唯一主体。　

　　政府在纠正生态环境治理市场失灵时首先应当避免政策失灵，在政策制定、规划、管理的各个层次上，加强对生态环境与发展问题的综合决策，从区域的整体利益出发，坚持生态优先原则，并建立以绿色GDP为导向的政绩考核制度；其次，应进一步完善环境影响评价制度，对区域的发展规划以及重大经济和技术政策、流域开发计划进行环境影响评价，在重大决策的研究和论证阶段，进行环境审议，完善环境准入制度；最后，应进一步完善各项生态环境治理政策性法规，建立区域性环保执法机构，消除地方保护主义，改变环境管理政出多门的现象，集中统一执法，加强环保执法力度，以保证环境规划目标的实现。　

　　（2）　完善公众参与制度　

　　作为生态环境最主要的利益相关者，公众是区域生态管治最基本的主体要素。广泛的公众参与不仅有利于增强公众自身的环境素养，而且有利于克服环境治理的信息不完全、减少公共决策中的不对称利益与成本问题，从而提高生态环境治理绩效。目前由于受传统文化等因素的影响，公众参与生态环境治理的积极性较低，参与途径不多不畅，参与效果不明显。应加强对公众关于科学发展观与和谐社会理念的宣传与教育，使公众具有积极的生态环境保护意识；创造良好的公众参与环境，如完善环保听证制度等；加强电子政务建设，促进生态环境信息的披露与反馈处理，为公众参与提供信息渠道支持；建立健全公众监督机制，进一步完善政务公开制度，增加信息透明度，改变目前对环境整治的监督主要以上级对下级监督和部门的自我监督为主、缺乏有效外部监督机制的局面。　

　　（3）　积极发展环保非政府组织　

　　独立于政府之外的环保非政府组织（NGO）是区域生态管治的重要主体。环保非政府组织的民间性，使其在唤醒环保意识、普及环保知识和促进环境信息交流等方面发挥着不可替代的作用，弥补了政府在生态环境保护与建设方面的信息不完全、资金不足和人力不足；其独立性则有利于对政府和企业生态环境行为进行有效监督，以减少政府失灵和市场失灵。我国环保NGO　先后发起了保护藏羚羊、保护母亲河、怒江水电开发中的生态保护、圆明园防渗工程环评等环境保护行动，在社会上产生了积极的效应。但目前我国环保非政府组织还处于发展初期，发育相对迟缓，存在着诸如资金获取能力较差、人力资源稀缺、专业训练不足等问题，数量和质量均难以满足我国快速的城市化进程中生态环境治理的需要，在环境决策中发挥的作用非常有限［9］。应逐步完善相关法律法规体系，使环保非政府组织的生存与发展、管理与组织有法可依，并从资金、人力等方面加以扶持，环保NGO也应加强自身能力建设，获得政府和公众的认同。　

　　（4）强化企业生态环境责任意识　

　　企业作为生态环境资源的消耗者，也是区域生态管治不可或缺的责任主体。企业是构成社会有机整体的基本单元，作为“社会人”，企业在追求经济效益的同时，对维护生态平衡、保护生态环境有着不可推卸的社会责任。企业在经济和法律标准的制约下，不超量排放废气、废水、废渣，自觉履行“谁污染谁治理”制度。然而，企业的社会责任超出了基本的经济和法律标准，是更高层次的环境道德。从环境道德角度讲，企业应当改变传统的经营哲学和经营理念，将环境改善作为企业的行动目标，在追求利润的同时，努力降低环境污染，加强技术改进，积极研究开发“绿色产品”，在生产中采用低物耗、低能耗、少污染或无污染的工艺和设备，对排放物进行无害化处理等。作为政府，除加大环境执法力度规范企业的环境社会责任行为，还应加强企业的环境道德意识引导和教育，大力发展循环经济，鼓励生态型产品的生产、营销，将环保社会责任列入评定企业的标准，建立环保优先的生产和消费机制等。　

　　（5）建立协调制度　

　　协调制度是区域生态管治的“桥梁”。各级利益主体通过协调形成网络化的伙伴关系，实现彼此利益的博弈。协调制度包括若干层面的协调。一是城市政府之间（行政区之间）的协调与合作，如建立市长联席会议制度、城市环保部门的联席会议制度等，定期举行生态环境保护合作联席会议，研究商定区域生态环境保护合作重大事项，定期通报和交流区域生态环境保护工作情况等，还可建立由各市派员共同组成的区域生态环境管理协调机构，平等商议，集中决策，并对区域内生态环境保护进行监督，以强化协调管理。二是管理部门之间的协商合作。应建立相关部门，如环保、工业、农业、林业、工商、城建等部门的环保联席会议制度、建立合作框架协议等。三是政府与环保非政府组织之间的协商合作。可建立相关专家为主体的咨询委员会、跨地区的生态环保联盟，共同制定生态建设规划，同时建立政府间组织与非政府组织之间的对话协商制度，定期组织各种生态环境保护区域论坛、研讨会等。此外，协调制度还包括政府与企业之间、企业与非政府组织之间、政府与公众之间等各个层面的协调。　

　　三、结语　

　　区域的可持续发展离不开良好的生态环境。作为一种新型的生态管理机制，区域生态管治对区域的生态建设是一种新的尝试。它并不存在唯一的模式。如何在区域地方政府、社会、企业、非政府组织和公众的介入下，既保持各级政府对生态建设的调控能力，又能发挥各利益主体的主动性，需要长期的探索和实践。生态管治作为一种生态环境治理方式改良的理念，也将在实践的过程中不断发展和完善。　

　　参考文献：　

　　［1］　胡霞。　环境问题成因与对策手段的经济分析［J］。　宁夏社会科学，2002（3）。　

　　［2］　张晓曦，张帅。　资源环境危困的深层成因及其对策［J］。　经济纵横（创新版），2007（4）。　

　　［3］　李秉成。　中国城市生态环境问题及可持续发展［J］。　干旱区资源与环境，2006，20（2）。　

　　［4］　经济合作与发展组织。　环境管理中的经济手段［M］。　北京：中国环境科学出版社，1996。　

　　［5］　姚志勇。　环境经济学［M］。　北京：中国发展出版社，2002。　

　　［6］　李杨帆，朱晓东，邹欣庆。　城市生态管治：城市化压力的政策响应［J］。　人文地理，2005，20（6）。　

　　［7］　张京祥，庄林德。　管治及城市与区域管治——一种新制度性规划理念［J］。　城市规划，2000，24（6）。　

　　［8］　张成福，党秀云。　公共管理学［M］。　北京：中国人民大学出版社，2001。　

　　［9］新华网。中华环保联合会在全国开展中国环保非政府组织现状调查［EB／OL］。　http：／／news。xinhuanet。com／newscenter／2005－08／16／content＿3362588。htm，2005－08－16。