内容摘要：中国的发展要突破资源、环境困境，必须实现经济发展方式的转变，一个重要途径就是发展循环经济，建立资源节约型、环境友好型社会。发展循环经济需要合理划分市场与政府的作用边界，市场可以通过自身价格机制调节和排污权交易等方式促进循环经济发展。政府要通过财税政策在建设生态文明和发展循环经济中发挥作用，需要在财政支出层面建立包括环境税等内容的绿色税收体系和包括排污费等内容的绿色收费体系，在财政收入层面建立包括财政补贴等内容的财政转移支付体系和绿色政府采购体系。
关键词：循环经济，绿色税收，环保，转移支付
中国的发展面临资源环境的巨大压力，要突破资源、环境困境，必须实现经济发展方式的转变。建立资源节约型、环境友好型社会，构建适合循环经济发展的财政税收政策框架成为当务之急。
一、发展循环经济——市场与政府作用的边界划分
循环经济发展需要企业、消费者的积极参与和政府的介入，从而形成全社会参与的循环经济发展模式。在市场力量支撑循环经济的良性发展之前，以财税政策为代表的政府力量的介入就成为循环经济发展的必要条件。
（一）发展循环经济，市场可以发挥有效作用
运用市场手段促进循环经济的发展，就是要发挥价格在解决资源和环境约束中的基础性作用。从资源配置的角度讲，循环经济有利于企业节约资源能源，从而控制成本，提高收益，企业就有激励去按照循环经济的方式进行经营活动。根据中国环保总局的统计，中国环保产业“十一五”时期（2006-2010年），年均增长率将达15%以上。2006年全国环保相关产业从业单位约35000家，从业人员约300万人，年产值总额约6000亿元人民币，实现利润约520亿元人民币。这表明我国的环保节能市场正在形成并逐渐壮大。
排污权交易是运用市场方式促进循环经济发展的重要手段。排污权交易方式得益于经济学理论界对激励机制的研究，通过这种方式可以以自愿交易而非政府干预的方式来解决减排问题。它的思想来自于诺贝尔经济学奖获得者科斯及后人的研究成果，具有较好理论基础和欧美国家的较多成功范例。2006年交易所经手的碳交易量达到5.53亿吨，欧洲气候交易所占82%，全球排放贸易额已达到280亿美元。
（二）保护环境是政府应该提供的公共物品
从保护环境的角度讲，支持发展循环经济是纯粹的公共物品，因为保护了环境，所有人将是受益者，具有非排他和非竞争的性质；从壮大环保节能产业来讲，促进循环经济的发展是准公共物品，是有益品，环保产业和相关产业的企业与从业人员将从中直接受益，其他人将从环保产业的发展中间接受益。因此，支持循环经济发展，一部分工作应该由政府完全承担，比如保护环境的相关支出；一部分工作由政府进行引导，积极吸引企业和全社会参与，比如节能环保相关产业的发展。
环保和环保类产品在公共物品分类中的位置
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竞争 |
非竞争 |
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排他 |
私人物品 |
准公共物品 |
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非排他 |
准公共物品(节能环保产业) |
纯公共物品(环境保护) |
二、现有财税政策体系的不足
目前的财政体制框架脱胎于1994年的分税制改革，在当时的经济社会条件下，以及其后的发展中，这套财政政策体制为我国政府集中财力办大事提供了保证。然而，随着形势的变化和新的经济社会情况的出现，原有的财政政策体制在保护生态环境方面显露出一定不足。具体体现在以下几个方面：
首先，财政分权为主导的中国中央政府与地方政府关系的划分，对地方政府具有重要的激励作用，是中国经济取得成功的重要因素之一。但是，在分权的地方发展模式之下，地区经济的增长成为单一考虑的因素，忽视了对环境的保护和对其他地区的责任，环境问题产生的副外部性考虑不足，因此地区的经济发展常常以牺牲环境为代价。
其次，我国原有财税政策中，关于环境保护、节能减排，促进循环经济发展的相关规定还处于初期的探索阶段，存在规定不够细，范围不够广，内容不够全面的情况。
还有，我国涉及环境的财政政策缺乏统一的政策框架和实施规划。目前，我国尚无专门的环境税，环境收费的比例和征收范围每年的变动较大。财税决策部门与环保部门的沟通尚不充分，相关政策往往因为多部门的协调不力而难以达到政策设计的目标。
三、构建发展循环经济的四大财税政策体系
发展循环经济的财政税收政策需要具备两大功能，首先是激励功能，包括税收优惠与财政补贴，用以激励符合节能减排和环保要求的生产与消费；其次是约束功能，包括政府收费和高税收政策等，用以约束不利于循环经济发展的经济行为，如：限制“两高一资”（高污染、高能耗、资源性，下同）产品的出口退税政策等。完整的支持循环经济发展、生态文明建设的财税政策将由以下四个方面组成。
（一）绿色税收体系
绿色税收体系是财政政策在政府收入层面支持循环经济发展的最有效方式。在收入方面支持循环经济发展——对有利于节能减排、环境保护的生产消费行为予以税收方面的优惠，运用税收政策鼓励新能源和可再生能源的开发利用等。
我国的绿色税收体系应包括：
1.环境税——我国目前尚未开征专门的环境税。今后对重污染的企业或产品将会征收环境污染税，促使企业减少污染品的生产或者增加减排技术的投入，实现技术的升级换代。可行的环境税种包括碳税、硫税、水污染税、固体废物税和垃圾税等等，结合这些税种可建立起对气体污染、水污染、噪音污染和固体污染物的征税体系。环境税应专项用于环保支出。
2.资源税——我国目前的资源税，仅仅限于盐业和少数矿产资源的征税，对促进环境保护和资源能源节约利用，不能完全发挥作用。应该扩大资源税的征收范围，对非再生性资源征税，以实现资源有效利用，鼓励发展新能源、可再生能源等替代能源。资源税应实行从价计征，提高资源税税率，促进企业的技术升级换代，减少资源使用。还需将资源税与环境成本挂钩，确定相应税率。
3.消费税——我国目前的消费税更多强调对奢侈品的调控，对环保节能的支持作用不明显。因此应该加强消费税的资源调控能力，对高耗能、高污染和资源消耗大的“两高一资”产品纳入消费税征收范围，并制定较高税率。
4.进出口税——制定有利于企业节能降耗、促进环境保护的关税政策；限制“两高一资”产品的出口，鼓励能源、资源和环保技术与设备的进口。结合相关出口退税政策，降低“两高一资”产品的出口退税税率，降低环保设备与技术进口的进口税率。
5.税式支出——主要指各类税收优惠政策。相关政策包括：企业所得税中对企业利用“三废”（废气、废水、废渣）进行生产的税收优惠措施；垃圾发电和混凝土的回收利用实现增值税的抵退政策，对综合利用发电、风力发电实行增值税减半的政策等等。
（二）绿色收费体系
绿色收费机制是财政政策在政府收入层面支持循环经济发展的又一重要途径。
应按照“污染者付费”原则，逐步提高排污收费水平，将环境要素成本化；落实污染者收费的政策，包括完善排污收费政策、提高污水处理费征收标准、垃圾等固体废物处理收费等。环境收费不但可以增加政府的治污收入，还可以通过强制增加企业的生产成本，提高企业产品的价格，当环境收费高于企业内部治污成本时，将激励企业主动治理污染、节能减排。较完善的绿色收费体系应包括以下几个方面：
1.排污费——排污收费制度已经是我国环境管理的一项基本制度，它实行专款专用和收支两条线的财政管理制度，采取按污染物的种类、数量实行排污即收费与超标收费并存的方式。几年来的实践证明，新排污收费制度的实施可以有效治理污染，减少排放。
2.污水和垃圾处理收费——污水处理费主要用于补偿污水处理厂的建设成本、运行成本以及城市管网的维护成本。垃圾处理收费主要用于补偿垃圾处理企业的收集、运输、处理等环节的成本，通过收费，从而为环境基础设施建设收取资金。目前的发展趋势是逐步提高收费标准、扩大收取范围。
3.城市水资源费——合理利用水资源费收取，可以有效遏制自备井和地下水的乱开滥采，强化地下水资源的有效保护和合理开发利用。
4.环境补偿费——对生态环境的破坏和损失进行评估，按照损失的程度对开发企业和个人征收生态环境补偿费，把环境成本内化为开发企业和个人的生产成本。对水、森林、草地等自然环境在综合开采过程中的破坏都属于这个范围。筹集的资金专款专用，投入区域生态环境治理和保护及其它因为环境破坏产生的问题。
5.税费关系的协调——税收具有“固定性、无偿性、强制性”的特点，收费则具有更多的灵活性，因此在建立环境税费体系中，要坚持以税为主、收费辅之的绿色税费体系。对于具有固定性、符合税收特征的收费项目可以逐渐向专项环境税转变。
（三）环境转移支付体系
环境转移支付体系是财政政策在政府支出层面支持循环经济发展的主要方式。环境转移支付政策体系包括对促进循环经济发展的研发、技术和生产或销售的财政补贴、以及各类生态补偿政策。
较完善的环境转移支付体系至少应包括：
1.环保支出——政府在环保基础设施方面的支出，是循环经济发展的基础，并可带动循环经济相关产业。这类支出包括生态示范区建设、日常管护、宣教、试点示范等支出，生态修复支出，资源开发生态监管等支出，其他还有环境保护管理事务支出、环境监测与监察支出、污染治理支出等。
2.生态补偿——按照“谁开发谁恢复，谁利用谁补偿”的原则建立生态补偿机制。通过专项资金或专项支出实现对环保产业的转移支付和生态补偿。对按照环境保护要求行事而受到损失的企业、个人和集体予以补偿。
3.财政补贴——促进循环经济发展的财政补贴的形式有投资补贴、企业亏损补贴、财政贴息等。其中资源回收补贴制度是重要的一环，它对清洁生产和可再生能源的开发利用，整合财政资金用于与发展循环经济有关的研发、技术推广和建设重大示范项目会发挥重要作用。财政补贴要鼓励相关技术的研发、使用和推广，为循环经济发展的可持续性奠定技术基础、积蓄技术力量。财政补贴还应该应用于环境公共基础设施、跨地区的污染综合治理、自然生态环境修复保护与建设等。
4.政府直接投资——我国现期政府投资的基本原则是有进有退、有所为有所不为。对在市场培育阶段的节能环保产业，政府应该有所作为，可以实行直接投资的方式鼓励产业做大和市场的形成。国外已有类似的经验，如，2007年4月，美国能源部宣布在四年内将为6家生物能源厂家提供3.85亿美元投资，此举大大吸引工业界参与，从而总投资规模达到12亿美元。
（四）绿色政府采购政策体系
绿色采购政策是财政政策在政府支出层面支持循环经济发展的又一重要政策。政府可以充分利用政府采购，支持企业生产节能减排和绿色消费，支持循环经济的发展。
符合绿色节能标准的产品或服务，将在政府采购中获得更多订单。中国已经颁布并实施《中华人民共和国节约能源法》和《中华人民共和国政府采购法》。根据上述法规，政府出台了《节能产品政府采购实施意见》，该意见采取积极稳妥并逐步扩大到全国范围的方式，明确提出应当优先采购节能产品，逐步淘汰低能效产品。但这还远远不够。绿色政府采购体系要最终能够培育和发展环保市场，促进中国环保节能市场的壮大。绿色政府采购具有引导生产、引导消费的重要作用。
我国在构建绿色采购政策体系方面，今后的主要任务有：配合中国环境认证标志计划的推广，建立健全绿色政府采购标准、清单和指南；编制采购预算、制定采购目录时予以重点考虑；促进绿色采购发展的规范化和法制化；加强国家机构绿色采购的监督与管理等。
四、需要注意的几个问题
财税政策制定与执行更要注重实效，力求通过发展循环经济取得生态文明建设的重要突破，这就需要注意以下问题。
首先，要注意财税政策同其他经济政策的配合问题。财税政策的实行效果决定于同其他经济政策配合与协调，也受制约于其他经济政策的变动因素影响。要结合金融、贸易和保险等手段，联合建立更广泛意义上的发展循环经济的经济政策体系。
其次，需要法律、行政和经济手段齐抓共管、综合施治。《固体废物防治法》、《水污染防治法》已经出台，需要继续在相关环保法规方面完善和加强执行力度。我国已经制定《循环经济法》草案，而德国1994年就已经推出《循环经济与废弃物管理法》。实践证明，结合法制手段是推进循环经济建设的最有力方式。行政手段在一定阶段还将发挥作用。
第三，要培育政府、企业和社会共同参与的政策体系环境。包括营造强烈的节能环保风气，为循环经济发展造势；在全社会中牢固树立循环经济、生态环保的发展理念；在生产、消费和政府等多个层面建立起发展循环经济的坚实基础；统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展，统筹各方利益，充分调动各方面积极性。
建设资源节约型、环境友好型的社会已经成为我国今后经济社会发展的重要目标，这个目标关系到社会主义和谐社会的建设，关系到科学发展方式的贯彻与落实。良好财税政策措施将有力促进该目标的尽快达成。
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