自2003年土地成为参与国家宏观调控的手段、国土资源部门成为宏观调控的重要部门以来，国家出台了一系列土地调控政策，对我国经济社会发展产生着重大而深远的影响。为此，省政府发展研究中心与省国土资源厅组成联合调研组，就“土地调控对湖北经济社会发展影响”问题进行了专题调研。现将调研情况报告如下，供领导决策参考。
    一、近年来土地宏观调控主要政策及特点
    近几年来，针对房价高涨、盲目投资严重、城市低成本扩张、部分行业产能过剩以及土地粗放利用等现象，国家出台了一系列土地调控政策，土地宏观调控体系逐步建立和不断完善，从而不断丰富和改善着我国宏观调控政策体系。正确认识和理解土地宏观调控的实质、特征及主要政策工具，对贯彻落实好国家政策，促进经济社会可持续发展有着重大作用。来源：湖北决策咨询网 
    （一）近几年来土地宏观调控的主要政策
    在近几年，国家出台的加强土地调控政策中，最具代表性和标志性政策文件是国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）和《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）。概括起来讲，土地调控政策可归纳为：一个控制、两个引导、三个提高、四个强化。
    1、一个控制。主要是通过土地利用年度计划对新增建设用地总量进行控制，从而控制国民经济和社会发展的正常节奏和速度。土地利用计划实行指令性管理，各地均不得突破计划用地。土地利用计划包括新增建设用地计划、农用地转用计划、建设占用耕地计划及土地开发复垦整理计划等内容。从计划的分类控制方面看，土地利用计划还可分为城镇村用地计划、基础设施项目用地计划、新农村建设用地计划和经济适用房、廉租房用地计划等。
    2、两个引导。制定国家产业政策和供地目录，通过产业政策和供地政策，引导产业结构调整。国家制定的产业政策和供地目录将所有项目分为鼓励类、限制类和禁止类，鼓励有利于国计民生的项目用地，限制高档房地产及一般性项目用地，禁止高档别墅、高尔夫球场及高污染、高能耗类项目用地。通过土地利用总体规划、土地利用计划、城乡建设用地挂钩试点和高产基本农田土地整理等手段，引导和推动城乡协调发展。
    3、三个提高。提高土地使用成本主要有三个方面：一是提高征地补偿标准，实行失地农民进社会保险；二是提高土地出让最低价和统一的区片价，工业用地及商业服务业用地一律实行招拍挂；三是提高城镇土地使用税征收标准。
    4、四个强化。一是强化地方政府对耕地保护目标的责任主体作用。强调地方政府为耕地保护的责任主体，对辖内土地利用行为、耕地保护目标、基本农田保护面积负总责，地方政府主要领导为第一责任人，并层层签定目标责任状，实行考核和奖惩兑现。二是强化土地利用总体规划的龙头地位。强调土地利用必须符合土地利用总体规划，不符合土地利用总体规划的，一律不许批准新增建设用地。三是强化土地预审对项目可行性研究的前期作用。将建设用地预审作为项目立项的前提条件。在项目可行性研究阶段就进行建设用地预审，凡没有通过建设有地预审的，项目投资主管部门不得批准项目立项建设，也不得批准项目用地。四是强化土地执法监察和社会舆论监督。实行问责制，加大土地违法案件的查处力度；设立国家土地总督察，对省级人民政府和计划单列市人民政府土地利用行为进行监督。鼓励社会舆论参与监督，提高土地利用行为的公开度和透明度。
    坚守18亿亩耕地这条红线，大力促进节约集约用地，是土地宏观调控的重要目的和内容。自2007年温家宝总理在政府工作报告中宣布坚守18亿亩耕地红线后，2008年1月，国务院下发了《关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号），国务院办公厅下发了《关于严格执行有关农村建设用地法律和政策的通知》（国办发[2008]71号），把节约集约用地确定为必须长期坚持的根本方针，并相应采取了一系列措施。一是审查调整各类相关规划和用地标准。二是启动新增建设用地土地有偿使用费土地等别更新工作。三是建立节约集约用地评估和考核机制。四是大力推进工业用地招拍挂和最低价标准执行。五是抓好节约集约用地试点工作。六是落实和完善相关政策，鼓励节约集约用地。同时，针对农村集体建设用地管理中出现的乱占农用地进行非农建设的突出问题，提出了坚决遏止和依法纠正的措施。 来源：湖北决策咨询网
    （二）土地调控的基本特点
    由于土地公有的土地制度特点，我国的土地政策成为宏观调控的新手段，可以说是社会主义市场经济体制不断完善过程中的一项创新。相比美国、日本等经济发达国家土地政策，我国的土地参与宏观调控的范围更广、力度更强，体现出以下基本特点：
    一是多功能性。土地具有资源和资产的双重属性，是人类必需依赖的生存条件和再生产条件，有着空间承载、资源仓储、资产储蓄和增值、景观美化等功能，因此把土地纳入宏观调控，必然会起到多项作用，发挥着行政的、经济的、法律的综合调节手段功能。如通过调整土地收益分配比例，可以调节收益分配，可以对财政政策起到重要的补充。
    二是导向性。在经济社会中，土地与劳动、资本一起成为最基本的生产三要素。调控好土地尤其是土地供应，就能调控劳动、资金、原材料、能源和其他资源的投入量和投向，实现资源的优化配置，因而对经济社会发展起到导向作用，特别对产业结构、资源节约利用起到重要作用。
    三是独立性。由于土地是不可再生资源，可以通过系统内部调控，达到宏观调控的目的。如土地利用总体规划、年度计划、耕地保有量管理等，实现单一调控目标或多项调控目标。
    四是融合性。由于土地有着资产储蓄和增值的功能，可以作为调控手段参与经济社会复合系统的调控，与财政政策、货币政策一起共同对宏观经济进行调控，还可以与其它经济社会相关要素相联系，实现经济社会可持续发展目标。来源：湖北决策咨询网 
    五是时滞性。土地从征到供有一个较长的过程，这就决定了每一项土地政策出台到发挥作用也必然有一个滞后效应。因此，土地政策的出台的时机非常重要。
    （三）土地参与宏观调控的主要手段
    从上面介绍的土地政策看，目前我国土地调控主要手段大致包括：土地利用总体规划、土地利用年度计划、土地用途管制、土地储备、地价管制、土地税费调节、土地收益调整、土地专项治理整顿等。当前，由于国家掌握着一级土地市场的供应，因此国家土地调控的主要政策工具是土地供应政策。主要手段有以下四种：一是规划，即土地利用总体规划。1987年以来，我国已经组织编制和实施了两轮土地利用总体规划（第一轮，1987—1996年；第二轮，1997—2010年）。这两轮规划的实施特别是第二轮规划的实施，在保护耕地、促进土地节约集约利用、保障经济社会可持续发展方面发挥了重要作用。目前，第三轮土地利用总体规划的修编正在进行中。二是计划，即土地利用年度计划。是国家对计划年度农用地转用量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。土地利用年度计划既是土地利用总体规划的重要内容，又是用地审批的重要依据。三是土地审批（包括预审）。它是土地利用总体规划和土地利用年度计划得以落实的关键环节，是土地供应的最终“闸门”。四是土地执法。它是土地调控政策得以贯彻落实的重要保障。因为土地调控手段的多样性，所以它在我国宏观调控中将起着越来越重要的作用，适应和驾驭土地宏观调控成为各级政府面临的一个重要而紧迫的任务。
    二、土地调控对我省经济社会发展的主要影响
    土地宏观调控政策针对土地管理特别是土地调控中出现的影响经济平稳运行的一些突出问题，从调整利益机制、健全法律机制、改革审批方式和完善责任制度等方面提出了一系列深化改革、从严管理的具体措施，必然会对我省经济社会发展产生重大而深远的影响。
    （一）耕地得到了有效地保护。土地宏观调控政策强化了耕地保护和土地管理责任制，要求地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积以及土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。我省通过建立耕地保护行政首长负责制、开展耕地保护大检查、耕地保护目标责任制考核等工作，严格土地用途管制，积极开垦造地和改造中低产田，抓好土地整理，扩大有效耕地面积，提高耕地质量，改善耕地种植条件，将耕地保护的措施落到实处。 来源：湖北决策咨询网
    （二）维护了被征地农民合法权益。土地调控政策，一是规定了征地补偿和农村建设的资金来源，规定“土地出让金须首先支持征地补偿所需资金，并逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重”，被征地农民的社会保障费用也要求地方落实；二是根据国土资源部要求，拟定了征地统一年产值和征地区片综合地价标准，报经省政府同意后报国土资源部审查通过，从2008年元月起实施，全省征地补偿标准在原来的基础上提高了35％；三是改革了征地补偿资金的拨付管理方式，统一拨付资金的管理渠道，由国土资源部门统一监管到村，有的青苗补偿费可以直接到农户；四是拓宽失地农民安置渠道，实施社会保险安置试点，从根本上解决被征地农民的长久生计问题；五是实行“两公告一登记”制度，充分保障了农民的知情权和参与权。
    （三）增加了地方财力。国家土地调控政策出台后，土地使用税的征收标准比原来提高了3倍多，房地产税收征收标准也有较大幅度的提高。以嘉鱼县为例，2007年元至10月份，入库土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税等税收分别为174.4万元、14535万元、693.8万元、793.71万元，分别比同期增收82.5万元、137.65万元、521.06万元、507.17万元。从全省来看，2006年我省入库城镇土地使用税5.12亿元，2007年由于政策性调整可达到12亿元，大大增加了地方政府的可用财力。
    （四）规范了政府行为。一是对土地出让金实行“收支两条线管理”，使其收入、使用都要受到监督和约束，地方政府难以再随意支配；二是完善了土地违法案件的查处协调机制，加大了土地违法违规行为查处力度，建立了问责制度；三是实行国家土地督察制度，加强对地方人民政府土地管理行为的监督检查。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、不执行和不遵守土地管理法律法规的国土资源管理部门及其工作人员，规定了将依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任。
    （五）推进了市场运作。继2002年7月1日开始实行经营性用地招拍挂出让土地后，根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定，建立了工业用地出让最低价标准统一公布制度，从2007年7月1日起，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。这些举措对于规范土地市场，节约集约用地发挥了重要的作用，对于建立资源节约型社会有着积极的推动作用。
    （六）盘活了部分存量土地。2005和2006年，我省组织了两次闲置土地清理，各地处置和消化闲置、空闲土地和批而未供土地8027公顷。2007年，荆州市在全市范围内组织开展新增建设用地批后核查工作，对闲置土地采取收回一批、督促开工一批，调剂使用一批的办法，共盘活闲置土地593.78公顷；鄂州市坚持清用结合，盘活存量，开展闲置土地清查活动，清理闲置土地38宗，面积208.20公顷，截至2007年6月，已依法处置闲置土地13宗125.81公顷，盘活闲置厂房面积共24.07公顷，其中依法收回7宗48公顷，并全部重新安排新项目建设。
    （七）创造了承接产业转移的机遇。《湖北省土地利用总体规划（1997－2010年）》安排规划期间建设占用耕地96.7千公顷，年均占用耕地指标为6904.31公顷。1997-2005年，我省各项非农建设实际占用耕地46353.67公顷，占规划指标的47.93%，年均占用耕地5794公顷。规划安排的用地指标还剩余50%以上，可以保证我省未来发展用地的需要。同期，广东、上海等地的规划指标已用90%以上，未来发展的空间十分有限，部分项目被迫向内地转移，给我省的发展创造了难得机遇。 来源：湖北决策咨询网
    土地调控政策不仅对湖北的经济社会发展产生了积极的影响，同时，也带来了新的挑战，主要有以下几个方面：
    （一）用地成本大幅度提高。国家为了切断新增建设用地扩张的经济动因，增加了土地取得成本和保有成本。土地使用成本主要在六个方面提高了标准：一是提高征地补偿标准，二是实行土地出让最低价和统一的区片价，三是工业用地及商业用地一律实行招拍挂，四是提高了城镇土地使用税标准，城镇土地使用税是我国目前在土地保有环节征收的唯一税种，其征收标准是1988年制订的。根据2005年居民消费价格指数比1987年增长2.1倍的实际，城镇土地使用税征收标准在现行基础上提高2倍，调整幅度与我国物价上涨幅度基本一致。五是实行失地农民的社会保险。据估计，通过以上各项措施，土地使用成本将成倍提高，其中统一区片价一项就将土地的成本提高30%左右。
    （二）土地供需矛盾更加突出。由于国家对土地实行了总量控制，使得我省用地计划十分紧张，特别是近几年尤其突出。从国家下达给我省的用地计划看，计划是呈缩小的趋势，1999年，国家下达我省农用地转用计划指标20000公顷，其中耕地10000公顷；2000年分别为18000公顷和8000公顷；2003年分别为6500公顷和4000公顷，2004年分别为6200公顷和3700公顷（具体情况见下表）。 
                 湖北省历年下达计划和计划执行情况
                                                    （单位：公顷）

    2007年前，国家只对农用地和耕地实行控制，从2007年开始，实行新增建设用地总量和农用地（耕地）转用总量双重控制。年初国家下达我省新增建设用地10380公顷，农用地8100公顷，其中耕地5450公顷。土地开发整理增加耕地10000公顷。年底，通过进一步争取，国土资源部给我省追加农用地转用计划900公顷（其中耕地400公顷），在全国是追加计划最多的四个省份之一。这在一定程度上缓解了我省今年计划紧张的矛盾。截至2007年12月31日，我省实际已使用新增建设用地计划9544.44公顷，农用地8936.61公顷，耕地5842.17公顷。根据各地申报的用地报件和用地需求，全省当年农用地计划指标缺口约6800公顷，其中急需用地计划缺口2500公顷。部分开发区和县市招商引资项目因无供地计划，被迫放弃，许多好的项目流向外地或外省。
    （三）报批手续更加繁琐。国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》出台后，新增建设用地报批有预审、土地征收、报批、土地供应、土地登记发证多个环节，每个环节又有非常具体明确的规定和要求。仅农用地转用环节就要求做好“一书四方案”（建设用地呈报说明书、土地征收方案、农用地转用方案、耕地补偿方案、供地方案）。国土部门除按照本部门规定的程序办理相关手续外，还要找劳动社会保障部门出具对失地农民就业等的保障承诺，负责代税务部门收取新菜地开发基金。为维护被征地农民的知情权、参与权、告知权，国土部门还要组织由村民代表参加的听证会。如此等等，由于手续越来越复杂，周期越来越长，报批的行政成本越来越高。
    三、执行土地调控政策面临的主要问题 来源：湖北决策咨询网
    据武汉、咸宁、黄冈等地国土资源部门及相关经济管理部门反映，国家出台的土地调控政策，在实际操作中还存在一些问题，应加以改进和完善，主要有以下五个方面：
    （一）规划滞后问题。各级土地利用总体规划实施以来，对建设用地规模的控制、耕地保护和基本农田保护的力度不断加强，对于强化土地供应参与国民经济宏观调控，实施土地用途管制，严格保护耕地特别是基本农田，促进经济社会可持续发展发挥了重要作用。但全国土地利用总体规划修编大纲上报国务院未能获得批准，导致我省土地利用总体规划修编的相关规划控制指标（如新增建设用地规模、耕地保有量和基本农田保护面积）仍未能确定，而现行土地利用总体规划缺乏前瞻性，建设用地预留地块过于分散，不利于产业集聚、用地集约，也限制了城市的发展；土地和城市两个规划编制基期与周期不一，相互脱节，也制约了城市经济社会的发展；现行规划遵循以有限供给制约建设用地需求的原则，与空间布局和功能分区衔接不到位，约束作用不强；对节约集约用地约束措施不到位、不明确；对生态环境保护和土地生产条件改善重视不够，与全面协调可持续发展还不适应。
    （二）工业用地招拍挂问题。目前我国建设用地出让的总量中，工业用地的比例占30%左右。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式公开出让，不得再进行协议出让，其出让价格不得低于公布的最低标准。这一大变革，有效遏制盲目用地行为和低价扩张工业用地行为，提高了工业用地出让的透明性和公开性，有效抑制地方政府对于经济的低水平扩张。据测算，新政策全面实施后，工业地价在现有基础上提高1/3甚至50%，其地价有大幅度提高，势必会提高工业用地的成本，一定程度上影响招商引资。
    （三）土地计划管理问题。土地利用年度计划在科学安排用地计划、统筹经济社会发展、严格控制建设用地总量、积极参与国民经济宏观调控方面发挥了积极作用。但土地利用年度计划管理中存在的问题也不容回避。土地年度计划涉及各地区、各部门、各种经济类型的各类用地，制定计划时需要以充分的信息为基础。但在市场经济条件下，信息变化迅速，加上各地经济发展波动性较大，先一年取得的信息只能是很有限的。计划以指令性方式下达，不具任何弹性。计划与实际需求的矛盾，在实践中没有缓冲余地。因而只能出现两种结果：或者实践冲破计划，或者计划束缚实践。当实践冲破计划时，计划虚置与管理机制其它方面不健全的因素相结合，就会放大宏观管理的失控效应。反之，如果计划束缚实践，它对经济社会的发展又势必形成或大或小的阻碍。我们在黄冈、咸宁等地调研时，各地纷纷反映，每年计划指标指标紧张，是一个普遍性的问题。
    （四）土地执法问题。当前，土地违法违规以因公违法违规和政府违法违规占主导地位，违法案件的整个查处过程具有跨部门、流程复杂等特点，其中对土地违法责任人行政责任和刑事责任的追究，国土资源管理部门只有移送权和建议权，落实只能依靠公、检、法和纪检监察部门，因此极易造成案件在查处之前土地违法已成为既定事实的局面，进而在一定程度上影响到土地执法者的执法行为。除此以外，有些县市国土资源部门执法队伍的人员和经费不到位，个别地方执法人员经费没有纳入财政管理，容易导致为罚款而执法。同时，由于经费限制，基层执法队伍不能正常开展动态巡查活动，影响了对土地违法行为的及时发现和制止。
    此外，我省土地利用过程中存在的土地闲置、浪费土地、土地利用效率低的问题也应引起高度重视。 来源：湖北决策咨询网
    四、解决土地瓶颈问题的出路及建议
    在从严从紧的土地宏观调控下，要实现湖北构建中部地区崛起重要战略支点的目标，保障经济又好又快发展，必须深入贯彻科学发展观，按照省九次党代会提出的“实行节地用地相结合，缓解经济发展用地矛盾”的要求，坚持“总量控制、有保有压、效益优先、兼顾公平”的原则，深挖土地资源潜力，节约集约用地，提高土地利用效率，努力保障经济发展对土地资源的合理需求。
    （一）做好土地规划修编工作。土地利用总体规划是土地宏观调控的重要手段，也是执行各项土地政策的前置条件。目前我国执行的是1997—2010年的土地利用总体规划，第三轮修编即将开始。为做好新一轮土地规划修编工作，我们建议抓好以下几项工作：一是认真做好第二次土地调查工作，实事求是地摸清土地资源家底，为规划修编提供准确的基础资料；二是开展修编前各项专题调研，充分听取部门、地方政府、专家的意见和建议，以增强规划的科学性、合理性；三是充分考虑土地利用总体规划与经济社会发展中长期规划、城市建设总体规划、开发区发展规划、城市圈发展规划、交通发展规划等规划的衔接，防止规划之间相互冲突，保持各种规划的一致性，保障规划期内经济社会发展对土地资源的合理需求。特别是要注意与即将开展的主体功能区规划的衔接，保证用地方向与主体功能设置一致。
    （二）改善计划管理。土地利用年度计划是用地审批的重要依据。根据调查，各地普遍要求：一是千方百计增加用地计划指标，特别是对符合产业政策的招商引资项目、重大建设项目用地要保障土地供应；二是对争取到的用地计划指标要尽早下达，以便地方好提前安排项目；三是由省统一安排县一级用地计划，防止市扣留县一级用地计划；四是实行激励性计划管理，对落实政策好、土地利用效率高、经济发展快、经济效益好的地方，在安排用地计划时给予一定的激励。
    （三）改进土地审批工作。土地审批是行政审批的重要组成部分，其效率的高低不仅影响到行政效率的高低，而且还是投资环境优劣的一个重要标志。为解决好各地反映的土地审批效率低、程序复杂问题，切实做到既要贯彻从严，又要畅通便捷，让土地管理的大门打得开、走得进，我们建议：一是下放审批权限。修改《湖北省土地管理实施办法》第二十七条对市县人民政府国有土地供地权限的设置，下放供地权力。在办理农用地转用、土地征用审批手续后，具体建设项目供地由市县人民政府负责；二是简化审批程序。凡是国家没有明文规定的程序一律取消，能合并的一律合并，所有审批程序一律公开透明；三是改进审批方式。审批权限、程序和方式国家均有统一规定，但在省级人民政府审批权限内的审批事项，是可以由地方自己进行创新和改革的，如建立土地审批服务中心、土地审批信息化系统进行网上审批等，在一定程度上可以提高审批效率；四是进行审批时限管理。实行网上报批和限时审查审批制度，各市、县要严格按《行政许可法》和有关文件规定的时间，完成报件审查报批。在年度计划指标范围内，县（市）建设用地报件必须在15个工作日内将审查意见报省国土资源厅，如逾期视为审查通过。五是做好报批前的准备工作。对地方经济有重大影响的招商引资项目、高科技项目等，组织当地国土资源部门提前介入，做好征地的前期准备工作，为征地及报批争取时间。 来源：湖北决策咨询网
    （四）大力推进集约节约用地。集约节约用地是既保护耕地，又促进发展的必然选择，要认真落实国务院《关于促进节约集约用地的通知》要求，结合我省实际，努力走出一条建设占地少、利用效率高的土地利用新路子。我们认为应着力在形成政府推动、部门联动、市场驱动、公众参与的土地集约节约利用新机制上下功夫。一是认真研究和制定土地集约节约利用管理办法，从政策上把各级政府、企业、个人引导到集约节约用地的轨道上来，加强对土地利用行为的引导与控制。二是建立集约节约用地的激励机制。对旧城改造、企业改制搬迁、使用闲置土地、使用地下空间、建设多层标准厂房的工业用地及开发未利用地的，可适应减免城市基础设施配套费，并在土地价格、税收政策、指标安排等方面给予奖励。研究制定单位面积投资强度标准，审查调整土地契税、土地有偿使用费、容积率的额度和标准。三是建立集约节约用地的约束机制。对土地利用集约度不高、未达到规定标准的地区，不得扩大现有建设用地规模；加快土地税费改革，提高土地保有成本，按照城市土地占用面积，对土地保有者征收土地占用税；设置对需要限制的土地开发利用行为的特殊税种，如对别墅、高尔夫球场、度假村、耗用土地量大的旅游设施以及其他一些奢侈性消费土地等情况，开征土地特别使用税加以调节，防止土地浪费。四是建立集约节约用地的评价体系和考核制度。按照科学发展观的要求，建立集约节约用地考核标准，纳入各级政府和领导干部政绩考核体系和目标考核体系，促使各级政府切实转变发展方式，集约节约利用土地。制定以单位GDP增长和固定资产投资规模与新增建设用地消耗为主要指标的考核办法，定期公布考核结果。评价考核结果作为年度用地指标分解及工作目标责任制考核的重要依据。
    （五）大力开发未利用地。未利用地开发是指对未利用过但具有利用潜力和开发价值的土地，采取工程技术经济手段进行开发利用，包括荒山、荒地、荒水和滩涂等的开发利用。通过对未利用地开发，可以增加农用地或建设用地，改善生态环境，是现行政策条件下保障经济建设用地、增加耕地面积的重要措施。一是开展未利用地调查，编制未利用地开发规划。对能开发成耕地的未利用地一律开发成耕地，通过占补平衡的政策，确保建设用地正常报批；能开发为建设用地的，力争开发为建设用地。二是实行未利用地开发年度计划管理，有计划有步骤地开发好未利用地。三是积极争取国家开发土地资金开发未利用地，鼓励社会各界投资开发未利用地。对把未利用地开发成耕地的投资者可给予一定年限的土地承包权，对开发成建设用地的给予一定的税费减免优惠，对开发成具有生态功能的投资者给予合理利用的优先权，并给予一定的开发费补贴。四是对新增建设用地中使用未利用地达到50%以上的地区，按照一定比例，奖励农用地转用与耕地占有指标。五是开展“造地工程”试点。在十堰市试点的基础上，将“造地工程”试点范围扩大到黄石、宜昌、孝感、咸宁、黄冈等市。
    （六）积极盘活存量土地。所谓存量土地，广义上讲是泛指城乡建设已占有或使用的土地， 狭义上讲是指现有城乡建设用地范围内的闲置未利用土地和利用不充分、不合理、产出低的土地，即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。盘活存量土地一般是盘活狭义上的存量土地。根据初步掌握的数据，我省现有存量建设用地6133.49公顷（相当于2007年国家下达我省新增建设用地指标的60%），其中闲置土地871.59公顷，占总量的14.21%，空闲土地1158.71公顷，占总量的18.89%；批而未供土地4103.19公顷，占66.9%。尽管近年来各地在国家严格土地调控的大背景下，采取措施消化了一批闲置土地、空闲土地，但仍然有较大的潜力可挖，是当前解决土地紧张状况的一个重要出路。我们建议：一是进一步开展闲置土地清查工作，准确掌握存量土地情况，为盘活存量土地提供依据。二是省在下达年度用地计划时，附带下达存量建设用地计划，加强对存量建设用地的管理。三是进一步加大闲置土地处置力度。严格执行闲置土地处置政策，该无偿收回的依法无偿收回，不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政策储备等途径及时处置；该征收土地闲置费的，要按出让或划拨土地价的20%征收土地闲置费；该征缴增值地价的要依法征缴。四是鼓励各地集约节约利用存量土地。对盘活存量用地并集约开发利用的地方或企业给予一定的税费优惠；对利用城镇存量土地进行招商引资的，建议市（州）人民政府根据本地实际，制订减免城市基础设施建设配套费等鼓励政策。
    （七）加强土地整理。土地整理是挖掘土地潜力的重要方式，也是缓解土地资源紧缺的重要途径。从我省情况看，农用地整理、农村居民点整理、废弃地整理等都有一定潜力。根据土地利用总体规划修编专题研究成果，我省待整理耕地总面积为1105937.38公顷，可增加耕地面积130702.87公顷；全省农村居民点整理潜力区总面积为177446.82公顷，通过整理可增加农用地总面积为66086.48公顷，可增加耕地面积52909公顷，平均增加耕地系数为29.82%；全省土地复垦可增加农用地总面积30753.23公顷，增加耕地总面积24609.72公顷。为充分挖掘这些土地潜力，我们建议：一是积极争取国家支持，在我省多安排一些基本农田土地整理资金，不断提高我省高产稳产农田比例。按照“渠道不变、管理不乱、集中投入、各计其功”的原则，整合支出资金，发挥高产农田建设“三个集中”的优势，即建设范围向全省46个粮食主产县（市、区）集中、建设项目向基本农田保护区集中、涉农资金向基本农田土地整理项目集中，将高产农田整理与农业产业化龙头企业基地建设结合起来；二是争取国家支持，扩大城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点，加强对“空心村”、闲置宅基地、“一户多宅”的调查清理与整理，为城市建设用地争取指标；三是鼓励复垦废弃地，对工矿废弃地复垦，比照国家西部大开发和振兴东北老工业基地的试点政策，在技术、资金方面予以支持。 来源：湖北决策咨询网
    （八）积极稳妥地推进农村集体建设用地流转。农村集体建设用地流转是提高农民土地收益的重要途径。在符合规划、集体土地所有权不变的前提下，坚持合法、平等、自愿、有偿的原则，严格遵守用途管制制度、明确政策界线，强化规范操作，积极稳妥地推进农村集体建设用地流转。一是抓住国家批准武汉城市圈“两型社会”综合改革试点的有利时机，积极争取土地改革试验权，享受上海浦东新区、天津滨海新区和重庆、成都城乡统筹综合配套改革试验区土地改革的权力，推进重要区域内农村集体土地制度改革和土地使用权流转。二是在《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》和《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理实施细则》的框架内，鼓励各地开展农村集体建设用地使用权流转工作，探索可行方法，积累宝贵经验。三是加强农村宅基地管理工作，规范农民建房行为。目前农村宅基地用地占农村集体建设用地的比重最大，由于政策不配套，管理缺位，造成农民建房失控，布局分散，粗放利用现象严重。制定农村宅基地管理办法，严格落实申报条件、“一户一宅”规定和面积控制标准，坚持公告制度和“三到场”制度，切实加强全程管理，遏止农民违法违规建房现象，防止农村土地的粗放利用。
    （九）改进和完善土地政策操作规范。根据此次调查情况，我们觉得，近几年来国家出台的一系列政策在我省执行情况较好，但也有因政策频繁变动带来的一些遗留问题，也有政策可操作性不强所带来的政策执行问题，还有因政策空白所带来的实际操作问题。如工业用地招拍挂问题、征地农民进社保问题、违法违规土地处置后如何办的问题等。这些问题都必须在政策上作出进一步的改进和完善。一是合理执行工业用地最低价标准。由于土地类别划分不细，导致一些地方同一区域地价的巨大差异，可在调查研究的基础上进行部分调整，也可以尝试让一个地方执行平均地价标准，而不是要求每一个地块价格都得执行最低标准。二是积极试行“勾地政策”，探索建立“土地成交价格申报制度”，就是单位和个人对具体土地有使用意向的，可以在土地挂牌出让前提出“勾地”申请，并承诺愿意支付的土地价格。国土管理部门认为其承诺的土地价格和条件可以接受的，以招拍挂的方式出让该宗土地。进行这样的调整，既可以防止土地流拍现象的发生，也可以防止地方用低地价招商引资行为。三是研究出台《湖北省失地农民进社保实施实施办法》。按照劳动和社会保障部2007年14号文件精神，及时出台我省征地农民进社保的操作办法，为各地在办理土地申报中提供政策依据。
    （十）强化土地监管。土地监管是落实土地宏观调控政策的重要手段，也是促进集约节约用地的重要措施，务必要高度重视。近几年来，由于实行土地从严从紧的政策，一些地方违规违法用地时有发生，造成了一些不良影响，应及时予以纠正。一是要加大宣传力度。定期组织土地政策和法规宣传教育活动，让全社会树立集约节约用地新理念，参与并监督土地资源的开发利用；把土地政策和法规教育纳入“五五”普法，纳入各级党校教育课程设置中，让各级干部尤其是领导干部转变观念，严格管好土地，依法用好土地资源。二是认真组织好土地执法检查工作。大力查处各类违规违法用地案件，落实问责制，保证土地法律法规的严肃性、权威性。三是加强土地监管制度建设和监管队伍建设，认真做好日常管理工作，确实达到事前防范效果。把全省执法监察队伍纳入参照公务员管理范畴，以解决执法人员的后顾之忧。要加强与国家土地督察武汉局的联系，共同研究解决我省土地管理和调控中遇到的各类问题。四是建立土地执法联动机制，加强国土资源部门与监察、司法、检察、法院的沟通与联系，形成土地执法“110”机制，确保执法起到真正的效果。五是加强基层国土资源所建设。农村建设用地占建设用地总量的70%，与城镇建设用地相比，利用更加粗放，浪费现象和违法用地更加严重，应进一步解决基层所机构、编制、经费等问题，充实力量，健全网络，加大动态巡查和批后监管力度，着力提高农村土地资源利用效益。来源：湖北决策咨询网