--西陵区行政管理与居民自治的互动轨迹

*湖北日报区域经济专家解析文章，2007年11月18日第10版。

　　万里长江奔出险峻的西陵峡后，摆脱了两岸高山夹峙，一时纡曲缓阔，“极目楚天舒”。以西陵峡得名的宜昌市西陵区，全境山环水抱，山川形胜，人与自然生气相乘，顾盼神飞，信然是宜于繁荣昌盛之地。省委、省政府提出加快省域副中心城市建设，这是完善我省城镇体系、推进区域经济协调发展的重大决策。作为宜昌市的政治、文化、金融商务中心，西陵区将此视为必须抢抓的重大机遇，力争实现经济社会又好又快发展，打造呼应汉渝两地的区域中心，成为渝东鄂西“宜业宜居首善之区”，这对完善城市功能、增强城市综合竞争力等方面的要求更高，任务更迫切。

　　城乡社区是政治国家与公民社会的连接部。它既是国家政权的基石和传达国家公权力的渠道，也是公民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自治组织平台，二者的有效衔接和良性互动为善治创造了坚实基础和有利条件。社会建设与管理的中心在基层，和谐社区建设因此也就成为构建和谐社会的切入点和重要环节。

　　社区是社会的细胞，建设和谐社区是构建和谐社会的基础。胡锦涛总书记强调，建设社会主义和谐社会，“要加强城市基层自治组织建设，从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。”随着我国改革开放不断深入，在经济转轨和社会转型的宏大历史背景下，我国社会阶层结构、利益诉求格局、思想价值观念深刻变化，原来单位制模式承担的社会管理服务职能逐渐分化，人口向城镇聚集，人口老龄化趋势明显，社区承载的管理服务任务日益繁重，功能日益丰富。全国城市社区生活着5亿多人口，其中包括2600万移交社区管理的企业离退休职工，2300万城市贫困人群，1100万下岗失业人员，还有大量进城务工农民。社区作为区域的社会生活共同体，涉及下岗工人再就业、流动人口管理、维护社会治安、计划生育、扫黄禁毒等等诸多公共事务管理服务职能，随着小康社会的到来，居民对居住环境、文化娱乐也提出了新的更高的要求。这些新情况使社区治理难度和复杂程度空前巨大。

　　党的十七大报告指出，“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。……实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。”顺应着发展新阶段的新特点、新要求、新情况和新矛盾，全国各地在和谐社区建设方面积极探索、开拓创新，涌现出了武汉百步亭、深圳莲花北、沈阳莱茵河畔等社区建设的成功范例，创造出各种不同的建设管理模式和运行机制，西陵区和谐社区建设就是其中之一。西陵区探索社区建设始于1996年，该区把社区建设作为城区工作永恒的主题，积极探索社区建设的新路，改革创新基层管理体制，转变政府职能，完善居民自治，使社区从行政治理向社区自治转变，社区服务对象由特殊人群向全体居民转变，社区资源由封闭向共享转变，创造出了“三推一选”、“三制一评”、“三助一扶”、“三带一创”、“三联一区”等一系列成功经验，2002年被民政部授予“全国社区建设示范区”称号。

　　西陵区紧紧抓住“民思我想，民呼我应，民需我办，民难我解”这条主线，在和谐社区建设的探索与实践中逐步形成了“党建是旗、服务是本、文化是魂、环境是形”的一套基本指导原则，坚持坚定正确的政治方向，根据不断变化着的现实需求，赋予社区管理服务丰富的时代内涵，产生了徐家成工作法、孙万清平台等令社会瞩目的感人经验。

　　举党建之旗。社区党建是和谐社区建设的政治保障和动力之源。十余年来，西陵围绕“区域一体化抓党建”思路，社区党建在转型中探索，在深化中拓展，在发展中创新。西陵区社区党建工作的巨大成功突出表现在，建立了“社区党建指导委员会——党建协调委员会——党建联席会——社区共建联络员”四级组织架构，为支持社区建设聚集了核心动力资源。目前，驻区单位党组织加入社区党建“三会”组织已由成立之初的120家发展到450多家。20世纪90年代初，西陵区委提出了“三联一区”的党建工作思路（即党委委员联支部、支部委员联党员、党员联群众，建好党员责任区），为计划经济体制下缺乏活力的居委会管理模式注入活力，离退休党员的作用得到充分发挥；90年代末，又提出了“三带一创”的党建工作思路（即带领经济发展、带领文明创建、带领社区服务、创建社区党的新形象工程），按区委、街道、社区、小区四个层次建立完善了社区党建共驻共建组织网络，推动了街道党建的“以条为主”向社区党建的“条块结合”的转变。本世纪初，区委精心组织实施“三助一扶”活动（即助学、助贫、助残，扶持下岗失业职工再就业），基层党组织优势和能量在社区党建网络的每一个节点得以集中释放，实现了社区党建与服务居民群众有机结合。1998年西陵区学院街办被确定为中央组织部唯一的街道党建工作联系点，先后两次被中央组织部授予“全国先进基层党组织”。2004年西陵区被评为“全省社区党建示范区”。

　　走自治之路。社区居民通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督参与社区公共事务管理，这是国家法律赋予居民的神圣不可侵犯的权利。基层群众自治制度已经作为国家基本政治制度写入十七大报告和新党章。西陵区的社区民主自治的主要特点是：从选举形式上破题，改变过去街道任命和提名产生社区主要负责人的做法，探索了“三推一选”选举办法（即由社区居民、社区党员、社区单位推荐“两委”班子候选人，再由社区选民和党员分别差额直选“两委”班子成员）；从监督形式上予以深化和保障，实行“三制一评”自治制度（即社区重大事项的选项居民听证制，社区重大事项决定票决制，社区事务向社区居民公开制，社区专职工作者向社区居民代表述职并接受评议）。在2003年气象台社区开展的换届直选试点中，选民登记率达到98%，代表参推率、参选率均在85%以上，居民参与热情高涨，珍珠路59号76岁的林富珍老人为投出自己神圣的一票，坚持让家政服务员用轮椅推着她到主会场参加投票。“三推一选”和“三制一评”优化了社区班子结构、提高了社区工作者队伍素质。2007年的社区居委会换届选举中，依法选举产生的202名专职社区工作者平均年龄为41.1岁，党员占67%，大专以上文化程度占64%，是历年来的最优结构。2006年西陵区被省政府授予“全省创建和谐社区先进区”，二马路、四方堰等8个社区居委会被省政府授予“和谐社区”称号。

　　铸文化之魂。文化是人类的精神栖居之所。西陵区历史文化底蕴丰厚，在荆楚文化和巴蜀文化交融下形成了独具特色的地域文化圈，茶歌、灯歌，奇石、根雕，种种文艺形式植根于广泛而深厚的土壤。西陵珍惜和善用这些资源，大力改善基础设施条件，兴建健身娱乐苑32处，开辟了滨江公园“戏曲角”等特色活动基地10多个。最关键的一点是，西陵在社区文化建设上，突出多样性、参与性和开放性，巧妙处理了“进与出”的关系：所谓“进”，就是文化进家庭、进社区。所谓“出”，就是利用社区文化名人资源，通过社区文化中心户向社区辐射带动。社区中一批在写作、书画、舞蹈、音乐、雕塑等各方面才擅专门的文化人，长期在社区担任教员，不仅带出了一批文化骨干，还创办成立了“百花童心艺术团”、“松柏艺术团”等各种群众文艺团队和协会组织，成为社区文化的中坚力量。深厚的土壤、良好的设施、灵活的机制，加上群众广泛参与的热情，使西陵区先后推出的广场文化夜市、社区文化体育节、西陵庙会等特色活动形成文化品牌；培育了剪纸、书画、摄影、雕刻等“特色文化中心户”1万多户；社区文化精品《三峡的孩子爱三峡》等节目囊括了全国群众文化“群星奖”金、银、铜奖，《土家花背篓》等节目分别获全国“蒲公英奖”金奖和银奖。西陵社区文化的繁荣不仅显示了城市和谐，更重要的是提升了城市竞争力软实力，铸造了城市之魂。

　　求服务之效。以服务社区全体居民为重点，这是社区建设的本质要求。社区服务对象群体及其需求的变化直接决定着服务内容、服务项目的变动，对服务设施和服务水平也提出了更多更高要求。在这一过程中，西陵区把解决下岗再就业、满足社区服务需求与兴办社区服务业拧成一股绳，实现需求对接和资源共享。全区共有各类社区服务项目500多个，形成了文化娱乐、家政、医疗卫生等10大服务系列，解决了一万多名下岗职工再就业问题，全区在社区服务就业人数占新增就业的76%。针对老龄化问题，开办托老所，各社区医疗站依托星光老年之家，为老人建立健康档案，定期免费体检；针对双职工家庭建立儿童服务站，解除社区儿童就餐难、辅导难、接送难问题；针对弱势群体，实现“全员覆盖、应保尽保、重点施保”，全面启动城乡困难群众大病救助工作。西陵区高度关注农民工问题，成立了宜昌市第一个农民工服务中心，绿萝路社区吸纳农民工加入社区工会组织，宜昌船厂等企业修建了农民工公寓，使农民工“学有夜校、住有公寓、医有减免、娃有学上”，促进农民工融入城市生活。在长期实践中，西陵区社区服务呈现出诸多亮点：如二马路社区“孙万清平台”，开通青少年心理咨询热线和网站，创造了思想政治工作有效性的新形式；四方堰社区徐家成工作法开展的“党员认岗”活动，带动全区组建了200多支2万余人的社区志愿者队伍，这种广泛的社会参与成为社区建设健康发展的坚实群众基础。

　　西陵区还坚持“提升城市形象、增强城市魅力、促进经济社会发展”的理念，拆墙透绿畅通大街小巷，着力美化城市环境，提升城市综合服务功能。西陵和谐社区建设的成功，是政府、企业、公民围绕和谐与效率共建共享的结果，它为经济发展、文化繁荣和公民进步提供了良好的社会生态环境。

　　没有和谐社区，就不会有和谐城市。和谐社区建设的要义是在基层创造一种社会治理形式以适应重建时代的社会结构变动，从而达致城市善治。建设和谐社区不仅需要建立一个责任政府、服务政府和效能政府，还需要一个成熟健康的基层自治组织。

　　何谓"善治"？按照政治学家的经典解释，善治的基本涵义就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动，其本质是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系和两者的最佳状态。按照现代社会的市场——政府——社会三分构架，我们既要看到在应对社会公共事务中的市场缺陷，又看到某些方面的政府失效。因此，实现善治需要建设一个责任政府、服务政府和效能政府，但却不必是一个包揽一切的政府，政府也是需要减负增效的。把释放出来的公共治理空间让位于公民自治和有序政治参与，使社区成为培育公民意识、训练民主形式、提高治理能力的重要阵地，从而形成一种协同、合作、互动基础上的“善治”结构，这是城市善治的起点，也是社区建设的要义所在。

　　社区是基层社会生活共同体，它交汇着各种矛盾。公民社会位序的升降、收入分配的悬殊、生活的焦虑与紧张、价值观念多元等变动迫切需要建立一种良好的治理形式以适应其需求，这种全方位的多元化需求，单靠哪一个部门和单位是难以满足的，必须形成政府、市场、社区组织之间的良性互动和合作关系。从某种意义上说，社区建设已经从微观层面担当起了造就社会形态的重任。在西陵和谐社区建设中，我们已经可以比较清晰地分辨出社区建设的四大网络系统：行政网络、市场网络、社会网络和党的网络。其中，基层党组织具有独特的政治优势和行动能力，是统筹全局、协调各方的领导力量。这种网格化的社区治理结构内含着政府、市场、社会等不同功能体系，从而保证以不同的功能和机制，对社区各种不同公共需求做出及时而全面的回应。

(作者系湖北省政府发展研究中心副研究员，法学博士，主要研究方向为当代中国政府与政治)