疾病预防控制工作维系人民身体健康和生命安全,事关社会稳定与经济发展。发展疾病预防控制事业，既是各级政府应尽的职责，也是人民群众的迫切需要，更是落实科学发展观、构建和谐社会的重要举措。自2003年“非典”以来，党中央、国务院高度重视疾病预防控制体系建设，要求用三年左右的时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制、疾病预防控制体系和卫生执法监督体系。2005年，卫生部以40号令发布《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》，对疾病预防控制体系建设的重点与原则，疾病预防控制机构的设置、职责与人员管理，以及加强疾病预防控制工作的保障措施等都作出了明确的规定和具体要求。为此,我们在深入调研和分析材料的基础上形成本研究报告。

    一、湖北省疾病预防控制机构建设取得的成绩

    近几年来,在省委省政府的正确领导下，湖北省各级疾控机构坚持以预防为主的方针，以加强公共卫生服务和传染病防治为目标，开展了大量工作,疾病预防控制能力不断增强。

    1. 组织机构建立健全,疾病防治初见成效

    自2001年国家实行疾控体制改革，分设疾控和卫生监督机构以来，全省除少数地方疾控、卫生监督尚未分开外，大部分地方都已在原卫生防疫站基础上组建了疾控中心。目前，全省共有省、市、县三级疾控机构98个（参见表1），在职工作人员8371人，平均每万人1.39名疾控工作  人员。几年来，各级疾控机构通过强化管理、科学防治，重点传染病防治工作取得重大进展，取得了抗击非典和防治人禽流感疫情的胜利，全省以县为单位现代结核病控制策略达到100%，2005年全省儿童计划免疫四苗报告接种率达96.69%，新生儿乙肝疫苗接种率达98.61%， 63个县（市、区）落实了一类疫苗免费接种政策，覆盖人口达3600万人。

    2.应急机制初步建立,处置能力不断提高

   “非典”以来，全省逐步建立健全了突发公共卫生应急机制。从调研的情况看，目前县以上政府均发布了公共卫生应急预案，成立了应急处理机构，配备了应急处理人员，对外公布了应急处理电话并实行24小时值班制度。各级疾控机构在经费困难的情况下均按要求储备了一定量的消杀药品、防护用品，配置了常用的检验设备，并组织技术培训，开展模拟演练，不断提高对突发公共卫生事件的快速反应和应急处理能力。2006年，全省各级疾控机构共及时调查和科学有效处理传染病疫情和突发公共卫生事件139起，没有一起因处理不当而导致的事件升级、疫情扩散等事件发生。

    3.信息网络基本建成，疫情监测较为灵敏

    各级疾控机构不仅建立了疫情报告管理制度，固定专人进行疫情报告管理和疫情分析工作，而且重点加强了疫情信息网络软硬件建设,基本建成了以各级医疗卫生机构为主体、以疫情网络直报为手段，覆盖城乡的疫情信息网络系统。目前全省共有传染病疫情计算机网络直报点近2000个,网络直报率达到 95%以上。传染病疫情报告时间由过去的5天，下降到现在的1.4天。

    4.基础设施大为改观，检测水平逐步提升

    近几年来,随着国债及省专项资金项目的实施，全省各级疾控机构基础设施条件大为改观。到目前为止，全省各级疾控机构共计82个基础设施新建和改建项目已经全面完成，累计投入总建设费用2.6亿元。省、市、县三级疾控机构平均建筑面积分别达到31537、11324和4350平方米,均达到或者超过疾控机构国家建设标准。此外，全省利用日本政府贷款950万美元，对省和市州级实验室设备进行更新。2003年，省疾控中心有42大类，691个参数获得国家实验室认可。2006年，宜昌市疾控中心实验室率先在全省市州级疾控机构实验室中获得7大类198个参数国家实验室认可，实验室检验检测水平逐步提升。

    上述成绩的取得是全省各级疾控机构的医护人员积极进取、勤奋工作的结果。同时，必须深刻地认识到，党中央关于落实科学发展观、建设和谐社会以及深化疾控体制改革等重大举措，为我省疾控事业的发展提供了较为宽松的体制和政策环境。省委省政府的科学决策和强有力指挥，对于我省各级疾控机构不断提高疾病预防控制和应急处置能力，增强重大传染病的防治能力发挥了关键性作用。 

    二、湖北省疾病预防控制机构建设存在的主要问题及原因

    尽管我省疾控机构建设取得了很大的成绩，疾病预防控制能力不断提高，但对照卫生部40号令的要求，我省各级疾控机构在职责履行、队伍管理、实验室装备等方面还不同程度地存在一些问题，需要引起高度重视和认真对待。 

    1.职责履行有待强化

    我省各级疾控机构不同程度存在“重有偿服务、轻无偿服务”的倾向。据调查，对应卫生部规定的疾控机构7大职能,25个类别、78项内容和255个项目,我省各级疾控机构的公共职能履行到位率仅为省65.0 %、市59.9%、县57.8%，一些疾控机构在预防接种、健康相关因素的监测、公共卫生信息管理、健康教育与健康促进等方面，存在空白和缺位现象。一是在健康教育与健康促进的职能履行上，该宣传的不宣传，或是少宣传、短时间宣传。在传染病防治知识宣传方面，目前仅艾滋病的宣传初步形成了机制，很多疾病的宣传教育做得很不够；二是健康相关因素的监测目前做得很不够，本地区疾病流行的规律，可能引发疾病流行的因素没有掌握，不能提前防范，导致不该发生的疾病发生了；三是在疫苗的免费接种和疾病的免费治疗上，该免费的搭车收费，甚至一些地方一类疫苗的注射还在收费；四是从事偏离疾病预防控制工作职能的服务，挤占疾病预防控制工作资源。如监利县疾控中心常年投入大量人力资源，开设肝病、性病和体检门诊。 2005年，上述医疗服务收入达60.1万元，约占该单位整个事业收入的1/4。 

    2.队伍建设有待优化

    我省疾控队伍在编制、学历、专业、人员流动等方面存在一些问题，亟待改善优化。在编制方面，县级疾控机构超编严重。全省县级疾控机构核定的编制数和目前实有在职人数分别是5006人和 6167人，超编达1161人。与此同时也存在一些地方定编不合理，导致结构性缺编的现象。如江陵县疾控中心，2005年实有人数20人，实际定编4人，超编16人。而江陵县现有总人口40万，按照疾病预防控制中心人力资源配置建议标准（参见表4）,编制人数应在35～50之间。在学历方面，目前全省疾控队伍中，中专及以下学历者4195人，占全部人员的一半,硕士及以上学历仅有78人，不到现有人数的1%。学历普遍偏低，中高级人才十分缺乏。在专业方面，临床医学比例较高，占26.93%，公共卫生和检验检测专业人员比例仅分别为 19.44%和12%，新出现的传染病如艾滋病、传染性非典型肺炎、慢性非传染性疾病防治人才和流行病学调查人员十分短缺(参见表2)。在人员流动方面，一方面是疾控机构急需的相关专业人才由于编制、待遇等多种原因无法引进，另一方面是具备中、高级职称的业务骨干由于待遇过低，流失严重。据调查，2003～2005年，武汉市疾控中心共计流出业务技术骨干13人，流出人员有的停薪留职到沿海省市打工，有的借调到国家相关国际合作项目管理机构工作。该单位为了限制业务骨干流出，确保疾控工作的正常开展，不得不出台只要离开单位就一律辞职的政策，但在2006年度仍有2人辞职。

    3.实验室装备有待改善

    随着全省各级疾控机构国债基础设施建设项目的完工,各级疾控机构的办公和实验用房有了很大改观,但是很多地方的实验室设备还非常落后，没有跟上基础设施建设的更新步伐。调查数据显示，对照卫生部、国家发改委《省、地（市）、县级疾病预防控制机构仪器设备装备标准》中的种类和数量要求，我省省、市、县三级疾控机构根据地域特点和工作需求应装备的基本仪器设备装备达标率分别只有18.9％、22.8％、20.6％。目前，省疾控中心设备装备总额2100万元，与中部周边省份如安徽省5000多万元、湖南省4000多万元的装备额度相比，已显落后。一些市、县疾控机构设备陈旧老化现象则更为严重，已经直接影响到疾病预防控制工作的正常开展。如恩施州疾控中心，在调查的130种常规仪器设备中，仅配备有23种，实验室连细菌培养等一些最基础性的工作都无法开展，遇有疫情发生时，不得不依赖省级疾控机构，完全丧失了作为市州级疾控机构技术指导中心与技术支撑的作用。

    我省疾控机构建设存在的问题，究其原因是多方面的。从总体上而言，与重视不够、投入不足、机制不活、环境不优等深层次矛盾尚未得以较好解决有关。

    1.认识和重视不够

    一些地方政府对疾控工作尚未引起足够重视，政策落实和检查督办力度不大。一方面，经济发展与社会公益事业发展“一长一短”现象在一些地方依然存在，一些地方政府忙于上项目、抓GDP增长和树形象工程，忽视社会公益事业发展。不仅一些公共卫生相关政策不能够及时落实到位，而且缺乏真正得力的由政府牵头，各部门联合督办的检查督办机制。检查督办往往或流于形式，或成为卫生行政部门内部的工作检查，不能够真正发挥政府督办效力。另一方面，在有限的卫生事业发展和投入上，普遍存在着重医轻防现象。政府卫生事业费用投入在医疗机构的建设与发展上居多，对于以减少疾病发生为目标的疾控体系等公共卫生事业的建设与发展重视不够，极大地影响和制约了疾控机构的建设和发展。 

    2.经费保障不足

    一是总体经费低于国家测算标准。据国家疾控体系建设研究课题组测算，以完成疾控机构的全部公共职能和项目为前提,按疾控机构改革后的人员编制标准，每年度财政需要投入的经费（包括人员经费、公用经费、业务费和培训费等）：省、市、县三级疾控机构分别为9.8万元/人、7.0万元/人和5.9万元/人。2005年我省省、市、县三级疾控机构人均财政补助经费（包括人员经费、公用经费、业务费和培训费四项费用）分别为2.8万元、1.4万元和1.0万元，分别只占到国家测算标准的29%、20%和17%。

    二是政府投入不足是导致疾控机构总体经费不足的主要原因。2005年,全省疾控机构总体经费收入5.07亿元中，财政拨款1.97亿元,占39%，其余3.1亿元均为疾控机构有偿服务所形成的事业收入。全省省、市、县三级疾控机构财政补助收入占经费总支出的比重分别只有34%、41%和24%(参见表3)。据统计，全省还有10个县市的财政补助收入占总支出的比重小于10%，如天门市疾控中心，2005年财政补助收入37.1万元，事业支出722.8万元，财政补助收入仅占整个事业支出比重的5.1％，除去拨入的专款77.80万元，其余607.9万元均为疾控机构有偿服务所形成的事业收入。

    三是政府投入不足也导致了人员经费不能全额保障。2005年全省疾控机构人员经费财政补助水平为：省级人年均17100元，实际支出24659元；市级人年均13600元，实际支出20103元；县级人年均4800元，实际支出14122元。有的市县则更低,如天门市疾控中心,2005年在册干部职工142人，财政补助人员经费15万元，人平仅1056元。按该市编委核定的编制数68人计算,人平也只有2205元。

    3.运行机制不活

    首先，在用人机制上，疾控机构还没有形成一种人员能进能出的良性竞争和淘汰机制。一方面，许多素质低、不能胜任工作的非专业技术人员未能剥离，造成机构的臃肿;另一方面，由于受编制和待遇的限制,许多急需的高素质专业人才无法引进。其次，在分配机制上，虽然一些疾控机构在分配机制上正在作一些探索，但一般都是将绩效工资与科室的有偿服务相联系，强调经济效益较多，还没有真正将知识、技术、成果、管理等生产要素参与内部分配，未能充分体现尊重知识、尊重人才以及对关键岗位和优秀人才的激励作用。第三，在内部管理上，有偿服务缺乏规范，导致职能偏移。其结果是一方面公众能够享有的疾控机构必须提供的公共产品日益减少，且质量上无法保证；另一方面公众还必须面对疾控机构为创收而提供的非疾病预防控制必需服务的过度“倾销”。

    此外，我省地处中部，南北气候兼有，人口密度大，自然灾害频发，疾病谱广泛；随着工业化、城市化和对外开放水平的不断提高，导致人口流动频繁，既有本土传染病暴发流行的威胁，又有新发和输入新的传染病的可能，一些突发公共卫生事件的发生不可避免；环境污染、食品安全、不合理膳食等一系列影响人群健康因素的存在，居民慢性非传染性疾病日趋增多，职业危害与伤害频发，以及人口老龄化对公共卫生服务带来的巨大压力，我省疾病预防控制工作面临着严峻的形势和巨大的挑战。加强疾控机构建设，不断提升各级政府公共卫生服务能力，将是我省一项长期、艰巨的任务。 

    三、加强湖北省疾病预防控制机构建设的对策与建议

    我省疾控机构建设面临的问题，既有外部环境问题，也有内部管理问题。因此，加强我省疾控机构建设，要遵循“统筹规划、整合资源，明确职责、提高效能”的原则，既需要各级政府关心和支持，为疾控体系建设创造更加宽松的外部环境，也需要疾控机构自身进一步深化改革，完善机制，加强管理，不断提高防控能力。

    1．参照公务员管理，确保公共职能履行到位

    疾病预防控制工作是公共卫生的重要组成部分，提供公共卫生服务是政府的基本职责。疾控机构是政府赋予履行公共卫生服务职能的机构。为了确保疾病预防控制各项公共职能履行到位，借鉴我国东部沿海一些省份和中部地区的河南、安徽等省已将其疾控机构纳入参照公务员制度管理的事业单位的做法，根据省人事厅《关于部分事业单位工作人员依照国家公务员制度管理的意见（试行）》（鄂人〔2002〕54号）精神和事业单位分类管理的要求，建议省政府将我省疾病预防控制机构列入参照公务员管理的事业单位，从经费上予以保障。具体建议：

    一是针对目前我省疾控队伍人员膨胀，人员素质良莠不齐，有些地方定编不甚合理的现实状况,建议编制部门在明确划分疾控机构职责的基础上,参照疾病预防控制中心人力资源配置标准(见表4)，按辖区人口密度、服务量和经济发展水平等因素，重新核定疾控机构履行公共卫生职能的人员编制。并结合疾控机构的职能和职责，以省政府的名义出台疾控机构人员准入条件和岗位标准，明确非专业技术人员不得从事疾病预防控制工作。

    二是疾控机构要根据编制部门重新核定的人员编制数，参照人员准入条件和岗位标准对现有人员进行重新审定，竞争上岗，择优录用。并对审定后确定录用的人员实行定编、定岗、定责“三定”，所需经费由财政部门参照公务员标准执行。不符合任用条件的人员实行转岗分流，财政不予负担。分流的途径可采取多种形式：如医疗专业人员可考虑向其他医疗机构分流；组建自收自支的疾控服务机构等。 

    三是卫生、财政等相关部门要对疾控机构现有有偿服务收费项目进行清理规范。属于疾控业务范围内的合理收费项目，实行收支两条线管理。一方面，疾控机构所有收费收入全部进入财政专户；另一方面，财政部门根据财政部、国家计委、卫生部《关于卫生事业补助政策的意见》（财社[2000]17号）和省财政厅、省计委、省卫生厅《关于转发财政部、国家计委、卫生部关于卫生事业补助政策的意见的通知》（鄂财社发[2000]1090号）要求, 按照疾控机构的服务人口、服务面积、疾病流行状况和机构职责，以及承担的工作任务情况等核定疾控机构的业务费用,按时足额拨付到位。各级财政需对疾控中心按政策、按标准足额落实人员经费、津补贴、公用经费，使疾控中心人员安心于从事公共卫生管理和服务工作，不为创收而背离本职工作。不属于疾控业务范围内的创收项目要从疾控机构彻底剥离。

    四是各级政府要建立疾病预防控制项目绩效评估机制, 加强对公共卫生项目执行情况、项目资金使用效果的检查和评估，强化资金监督管理。财政、审计等部门要对公共卫生项目资金管理和使用情况定期开展年度审计，确保资金使用规范合理，充分发挥效用。

    五是省发改委、财政厅、人事厅、编办等各有关部门要对疾控机构的建设给予大力支持。要结合各部门自身的职能，认真履行职责，采取切实可行的措施，逐步解决各级疾控机构事业发展和运行中的困难，确保疾病预防控制各项公共职能履行到位，促进我省公共卫生事业的健康发展。 

    2. 加强队伍建设，不断提高人员素质

    加大人才引进力度。各级疾控机构要参照疾病预防控制中心人力资源配置标准，积极争取卫生、人事、编制部门的支持和配合，在全省甚至全国范围内公开招聘招考，积极引进，合理配备各种学科和专业的技术人员。特别是要抓紧引进一些新出现传染病(如艾滋病、禽流感)和慢性非传染性疾病防治人员,流行病学调查人员等急需人才,以及其他短缺的中高级人才。各级疾控机构要努力创造宽松的工作和科研环境，给予专业人才充分的发展空间，真正做到“环境留人”、“事业留人”。

    加大培训工作力度。建议借鉴河南省经验，拿出专项经费，制定疾控体系人才培养计划。运用我省丰富的医学教育资源，在全省各级疾控机构开展博士、硕士、本科、专科等不同层次的学历教育计划和重点学科的省市两级学科带头人培养计划。培训经费由省级财政、市县级财政、疾控机构、具体培训人员按一定比例共同承担。要继续大力开展业务知识培训。各级疾控机构要充分考虑实际情况，不断改进培训方式，采取专业技术人员培训与管理人员培训、脱产培训与在岗培训，面授培训与远程培训、集中培训与分片培训相结合等方式，加强组织和实施，突出培训的实用性与有效性，适应疾控人员知识更新、技能提升的需要。

    实施医学院校毕业生支医计划。由省卫生厅牵头，每年有计划地从高校选拔优秀的公共卫生专业毕业生到贫困地区疾控机构限期或长期工作，在其未获得医疗执业资格前，与具有大学本科以上学历或主治医师以上职称的医师一起，采取一带一、传帮带的方式共同开展支医服务工作。政府从户档管理、升学加分、职称晋升、工龄计算、优先招录、年度考核奖励等方面给予优惠政策支持。

    3.加强能力建设，不断提升机构实力

    实验室检测检验能力建设。政府要加大对省、市、县三级疾控机构实验室设备的投入，不断完善实验室设施，提高疾病尤其是禽流感、口蹄疫等人畜共患传染性疾病的检测、预警、处置能力。全省各级疾控机构设备装备和检验能力要逐步达到国家计委、卫生部制定的《省、地、县疾病预防控制机构设备装备标准》和《省、地、县疾病预防控制机构检验能力标准》的推荐标准，有条件的地区可根据实际情况适当提高建设标准。

    突发事件应急能力建设。各级疾控机构要进一步加强突发公共卫生事件应急处理指挥和监测、预警系统建设，建立全省突发公共卫生事件应急物资、设备、技术与人才资源等方面的储备制度，做好应急物资储备、人员培训和应急预警演练工作，不断提高流行病学调查和现场应急处置能力,逐步使具备现场流行病学调查能力人员在规定编制内的比例达到省级20-30%、设区的市级30-40%、县级40-50%的国家法定标准。要在全社会大力开展应急知识宣传和教育工作，增强全社会对突发事件的防范意识和应对能力。

    疫情监测和报告能力建设。要进一步加强全省疫情信息网络软硬件建设，搞好网络维护，确保网络畅通。没有配备计算机、宽带网、实行网络直报的医疗机构要积极筹措资金，全部配置到位，尽快实现全省疫情信息100%网络直报。要进一步加强疫情报告和内部管理制度建设，提高信息收集、分析、反馈、利用能力，提高疫情报告的准确性、及时性和疫情监测的灵敏度。 

    4.完善运行机制,强化岗位责任管理

    加快人事制度改革，搞活用人机制。要大力推进人事制度改革，努力营造人员能进能出、能上能下的环境。对于疾控机构开展业务和科研工作的关键岗位和特殊岗位的高级人才，应允许实行聘任制，从待遇和工作环境上予以优待;对于在疾控业务和科研工作中有突出贡献的人员，可推荐其进入人才库，从而促进优秀人才脱颖而出。对于疾控机构新进入人员，要严格比照人员准入条件和岗位标准实行公开招考。进入省级疾控机构的人员，原则上要求本科及以上学历，进入市县级疾控机构人员要求大专及以上学历。

    建立科技奖励制度，完善激励机制。要逐步建立技术开发奖励制度,对于在疾病预防控制领域研究上有创造性成果、重大发明或重大技术革新并取得显著经济社会效益的高层次人才给予重奖，积极营造鼓励创新、奖励创新、激励创新的科研环境。要进一步完善疾控领域科技成果转化制度，采取多种措施，积极促进具有应用和市场前景的疾控领域科研成果尽快转化为现实生产力，发挥科研实际效用。

    加强责任制度管理，改进考核机制。各级疾控机构要进一步完善工作规范，制定工作考核检查和质量评估标准。要实行以岗位责任制为中心的综合目标管理责任制和自查、抽查考核相结合的定期考核制度。对于科室和人员的考核，要以履行疾病预防控制公共职能，发挥社会效益、减少社会关注问题的效果指标为主，进一步强化机构内部自律性管理，提高工作和社会效益。

    5.切实加强领导，明确职责强化监督

    各级政府要进一步加强对疾控工作的领导,要把加强疾控机构建设作为贯彻落实省委八届十一次全会文件精神，关心群众、促进社会和谐的大事，摆上重要议事日程。要进一步贯彻落实卫生部40号令，出台湖北省疾控体系建设实施细则，进一步明确各级政府、疾控机构及相关部门在我省疾控体系建设中的职责定位。要将疾控体系建设纳入各地区国民经济和社会发展中长期规划和卫生发展专项规划,并采取行之有效的措施保证规划的落实。要切实加大检查督办力度，将疾病预防控制工作纳入各级政府目标考核范围，作为对主要领导干部的政绩考核内容。上级政府要责成相关部门,定期对下级政府的疾病预防控制工作开展情况、经费保障情况等联合进行有重点的督导检查,并将检查结果及时通报。

表1： 湖北省省、市、县三级疾控中心基本情况表
单位：个、人

表2： 2005年省、市、县三级疾控中心在职职工学历、专业、职称构成情况表
单位：人

表3： 2005年省、市、县三级疾控中心收支情况表
单位：万元

表4： 疾病预防控制中心人力资源配置标准建议

    省级、武汉市或承担疾病预防控制任务较重的地区，可增加5～10%；承担科研教学任务的，可增加5～10%。此标准是在考虑下列因素的前提下测算出来的：1、去除从事管理、三产、门诊服务的人力；2、去除其他从事不应由政府公共财政承担的有偿服务人力；3、根据项目现有完成程度和不同阶段期望完成程度调整人力配置；4、考虑财政投入及劳动人事制度改革后，工作效率对人力配置的影响；5、考虑管理人员配备后的人力配置标准。