——有感于新加坡的议员接待和走访选民制度
[ 编者按：随着和谐湖北建设的日益深入，各级党委和政府有必要完善现有的感知和解决广大人民日渐多元化的利益诉求和矛盾纠纷的机制。余立国同志结合其在新加坡期间对新加坡议员接待和走访选民制度的考察，与我国的领导接待和信访制度进行了比较研究，认为新加坡的这一行之有效的做法，对于完善我们的信访制度，加强党与人民的血肉联系上有着重要的借鉴意义,并提出了一系列完善我国领导接待制度和信访制度的建议。本网站现发表该文，供广大读者参考和评论。]
四月中旬，我随“中国赴新加坡经济管理高级研究班”赴新学习考察。其中对新加坡人民行动党的议员接待和走访选民的作法印象深刻，并引发了一点思考。
人民行动党是新加坡的执政党。自1959年独立至今，它已执政45年，且无任何真正的竞争对手。从历次大选的有效得票来看，只有1963年为47%，其余大选都以绝对优势胜出，最高时有效得票率达到87%，最近一次大选发生在2001年，有效得票率为75.3%。在现届国会的84个议席中，人民行动党几年囊括殆尽，获得82席。
人民行动党为何能长盛不衰，稳居执政地位？换句话说，它的力量之源在哪里？对这样的大问题似乎不是我们这些旁观者所能说清道明的。但通过这次学习考察，耳濡目染中我似乎找到了一些“感觉”，其答案就是人民行动党提出的“心系群众，关怀草根”的执政理念及其一系列联系群众的制度。国会议员和政府领袖接待走访选民制度就是其中一项最有效的制度。多少年来，一批批议员、部长与基层党员携手走向人群，频繁访问选区、接待选民、听取民意，宣传政策，掌握民生脉搏，在相同的道路上为民众解难释疑，以平时的点滴诚心，筑起一座座牢固的民意长城，从而奠定了党的执政根基。
让我先来介绍一下每周一次的议员接见选民制度。
这是一所再普通不过的社区幼儿园。它只有两间房子外加一些幼儿用具。但它还有不普通的一面，房内还僻有一间简陋的办公室，墙上还挂着几幅社团或民众赠送的框式条幅。其中一幅上写着“木入群中丛林生，光照社区静山福”原来这个幼儿园还兼作静山集选区一单选区的党支部活动场所及该选区国会议员杨木光先生的临时办公场所。2004年4月20日（周五）晚上，静山集选区国会议员杨木光先生的民众接待活动如期在这里举行，这是行动党规定的每周一次的议员接待民众访问制度的具体活动，我们“中国赴新加坡经济管理高级研究班”部分人员被安排参加这次考察。
议员接见选民的活动是李光耀先生等率先垂范的，在人民行动党成立15周年时，行动党又正式确认了这一制度，并规定了接见选民活动的宗旨：“接见选民是党贯彻的基本政策之一，部长、国会议员和政治秘书以及尽职的党干部必须遵守这项原则：我们从人民中来，就得回到人民中去，孜孜不倦地、持续不断地为人民服务”。从此，每周一次的议员接见选民的制度就坚持了下来，并成为党联系群众的基本制度和有效纽带。
晚上9时许，我们被引进这所幼儿园。只见窄小的房间内摆着几张用于接待用的桌子，每张桌子旁都有工作人员在接待来访者，他们在认真地倾听、记录来访者的倾诉。房间内还僻有一个微机室、有工作人员正在微机上处理来访记录件。这些工作人员都是义务服务的基层行动党党员。有的党员义务服务已达38年。房子外面还有一个小院子，只见院子里坐满了前来上访的群众，大约有四五十人，他们在排队等候。在门口摆了一张“挂号”的桌子，工作人员按程序不时地将群众让进屋内。
我注意到整个上访过程，有一个效率很高的“处理流程”：工作人员作完上访记录并征得上访者认可后，将记录转给旁边的微机处理房；打字员再将这份手写记录件接格式打成上报件，并即时传报给旁边工作室的杨木光议员；杨议员在自己的微机上阅览上报件后，根据反映问题的类别及解决问题的需要，署上意见和姓名，并即时传发给国家有关部门或法定机构，同时分送一份给上访者，并告之上访人，接信单位必须依法在两周内作出签复，否则当事人可依法对某部门进行上诉。在当晚的接待活动中，几十人的上访及材料就是通过这一“流程”得到即时处理的，其高效率和便民性可见一斑。
据议员介绍，上访群众反映的问题大多是利益问题，只不过是由于时代的不同其需求层次有所改变而已。在六十七年代，最热门的话题是居住问题，人们关心的是：什么时候我可以有房子住，什么时候会有自来水；现在则问：什么时候我可以搬进更大的房子？什么时候我住的地方会进行翻新，当然也有少量的就业、社会保障方面的问题。还有一些不易解决的问题，比如与移民（或超期居住）有关的问题。我特意观察了一对夫妻的上访：这位妻子拿着一个中华人民共和国护照，原来他们是请求议员帮助办理延长居住期和移民手续的。按照“处理流程”，他们的上访件经议员签署意见后发往了移民部门。
议员帮助居民解决问题，除了写求助信到有关的政府部门和法定机构外，其它的援助方式来自公民组织和居民委员会，有些是提供财务援助（救济），有些是提供奖学金或其它形式的援助（如捐赠食品），有的是协助居民找工作。然而，成功并不是必然的，有些问题也是不可能一下子解决的，比如移民问题、工作问题、上质优学校就读问题等就是如此，因此，也有上访者是高兴而来，扫兴而归的。尽管如此，人民行动党始终认为，这是党与选民保持联系的最重要的环节，因此要求人民行动党的议员必须坚持这一制度。从初步登记的情况看，议员接待选民的人数每年都有较大增长。如1998年，总共有5万多名选民在议员每周的接见选民活动中，向议员求助，这比过去增加了20%多。
再说说每周一次的议员、部长访问选区制度。
议员、部长访问选区也是每周一次，这是最疲劳的一种活动，但在保持与居民联系方面效力最大。比如杨木光议员的访问选区活动安排在每周星期天的晚上。它有两种形式，一种是撒网式的利用半天的时间走访选区的几个地点；一种是进行挨家挨户的访问，慢慢地一户一户地去认识居民，了解居民，为居民服务。 访问选区的活动最早是在1962年由当时的总理李光耀进行的。他当时要动员人民跟马来西亚合作，并把英国殖民统治者赶走。前国会议员庄日昆回忆说：“早期的访问选区活动，领袖须走在泥泞的后巷，人民就涌到他们面前投诉，没有自来水，住房太挤，失业。当人民意识到有人认真看待他们的问题时，他们对执政党表示支持。”庄日昆说，访问选区活动也是“创造机会让人民可以接近他们的领袖，虽然他们在报上读过有关这些领袖的事情，知道他们所推行的政策，但是这怎比得上面对面的接触呢？亲自听部长解释推行这些政策和原因，自然比从报上获得资讯要好。”正因为这样，访问选区的活动也就被制度化、持久化。
访问选区最重要的是“不能让人们觉得我们是在做戏。如果没有诚意，那就没有意思。”因此每次访问活动都要做到自然、有效。一般的方式是，部长会为一所新学校、一个新的民众俱乐部、一座改建超市或刚翻新的组屋主持开幕启用仪式。然后，他会在行动党的基层干部的陪同下访问杂货店、俱乐部，再登门拜访几户人家最后再续程到民众联络所跟居民进行对话。出席对话的有各阶层人士，包括居民、店主和社区领导。而不论是在起点或是终点，都会有居民向部长、议员提出问题，有些是全国性问题，例如新加坡跟邻国的关系，有些是地方性问题，例如说业计划，有的是与自身利益紧密相关的问题，例如了解最新的组屋翻新计划详情。
在访问中，对居民提出的问题都要认真对待，有的时候，如何敏锐地觉察到地方事务出现的一些细微的问题所引起的民意反应，都可能导致人民行动党赢得或输掉议席。例如1991年在义顺选区，行动党没有及时解决居民面对的烧冥纸和烧香设施不够的问题，有些人就认为那是行动党在大选时输掉这个选区议席的原因，因此，行动党提醒部长、议员在进行挨家挨户访问时，要十分重视居民的呼声，留意居民的投诉和牢骚，并及时给予疏导。当然社区访问制度也不是包医百病的灵丹妙药，实行这项制度，最重要的是通过访问，能让居民感觉到党在关心他们，感觉到党能改善他们的生活。同时也让议员和部长所看到人民是怎样生活的，他们有什么需求。从而架起党联系群众的桥梁，并使从政者时刻不忘自己的使命。正如一位议员所说：“当一个居民欢迎你踏进他们家时，你会觉得这才是你当初从政的动力。”
总的来看，新加坡的议员接待和走访选民的制度，是一项密切党和政府与人民群众联系的有效制度，它在加强行动党的自身建设、巩固行动党的执政地位，改善政府的管理、维护社会和谐稳定等方面都起到了不可替代的作用。新加坡的这一行之有效的做法，对于完善我们的信访制度，加强党与人民的血肉联系上有着重要的借鉴意义。
从理论上讲，信访是一种社会权利的救济方式。在我们共产党领导的社会主义中国，它既是保障广大人民群众当家作主和自身权益的重要手段，又是密切党和政府与人民群众紧密联系、巩固党的执政地位的重要渠道。在当前形势下，信访还对社会起着安全阀、对群众起着宽慰剂的作用。因此，我们党和政府特别是具有战略眼光的领导者都是十分重视信访工作的，并把它提到了十分重要的战略地位。正因为如此，我省的信访工作、群众工作和信访制度建设都取得了很大成绩，较好地发挥了“安全阀”、“宽慰剂”和“桥梁纽带”的作用。不看到这一点是不客观公正的。
但我们同时更应看到的是，随着经济社会的发展，改革调整的深入及利益格局的变化，各种经济社会矛盾日益突出，由此引发的信访案件尤其是集体上访案件日趋增多，且解决问题的难度也越来越大。老百姓的不满情绪增加、干群矛盾加大、有的地方群众对干部和政府越来越缺乏信任感。在这样一种形势之下，某些基层组织和领导干部或不愿接触矛盾，甚至害怕群众，或一味“堵载”，压住矛盾，使得许多信访案件久拖否决，这又进一步加剧了群众的不满情绪，使得矛盾日积月累，个别地方矛盾有一触即发之势。
化解当前的信访矛盾，要从改革现行的信访制度入手，创新党群、干群联系的方式。具体建议：
1、实行领导接待和走访群众制度，变群众上访为领导下访
我们目前也实行了不同形式的领导接访制度，比如领导接待日、领导专线电话等。但这与领导走近群众、接待群众是有所不同的，根本之点就在“上”与“下”的效果是不一样的。一是问题解决的难易程度不同，“下访”时可以发现和解决问题，便于把问题解决在萌芽之中。而到群众上访时，问题就可能比较复杂和难办，如果不是事关重大的问题，老百姓何必劳命丧财走上访之路呢？二是访问者的情绪不同。下决心上访的人，特别是那些重访者一般存有反感情绪，而领导下访会被视为“主动示好”的行为，有利于稳定和理顺社会情绪。三是也是更重要的一点，领导下访制度化，就可以成为各级党委政府联系群众沟通感情的重要管道，成为各级领导干部实践“三个代表”的有效平台，这对于取得广大人民群众的信赖和支持、坚持和改善党的领导、巩固人民民主专政的政权都是具有重要作用的。
领导下访要制度化，长期化，须明确几个问题：一是领导下访的制度主要在市、县两级实行，其下访领导主要是各市县党委、政府及人大、政协的领导成员，还可包括政府组成部门的主要负责人；从省级来讲，可先组织人大、政协常委及政府组成部门主要负责人到各自的选区进行接待群众和走访活动。二是接待和走访群众的形式要求实效，讲诚意，接待群众上访，开对话会、走访家庭、走访单位等均可。但绝对要轻车简从。三是在下访的时间上，每人每月至少下访一次。四是下访中接受案件的处置，坚持实行“谁主管、谁接访、谁负责”的原则，受理的多种信访案件，根据反映问题的性质，进行分类交办。案件比较重大或跨部门和区域的，由接访领导牵头解决，特别是重大案件或政策性案件，提交党委会或市（县）长办公会议解决，一般性的信访案件，直接交办给参加接访的部门或地方政府，并作为第一责任人负责案件的包案、协调、解决。同时实行限时办结制度，根据反映问题的轻重缓急，规定不同的办结时间。
2、从法规上赋予信访部门以责任和权力，变弱势部门为权威部门
长期以来，我国没有一部信访法，国务院的《信访条件》只规定了一些程序性问题。对信访机构的法律地位及职权没做具体规定。同时，国务院出台的条例，不可能把党委、人大、法院等方方面面的信访都包括进去，信访工作有待协调统一。由于缺乏法律依据，现实中信访机构五花八门。信访机关对多数信访案件只是层层转办，至于效果如何，完全取决于职能部门的态度。遇到大事只能协调，但当协调权没有其他更实质的权力作后盾时，往往无所作为，很多时候，不依靠领导的批示什么也办不成，从而加剧了信访的人治化特色。要尽快的明确信访机关的法律地位和职能，让其拥有相应的责任和权力，成为依靠自身职权独立解决问题的国家部门。
要通过立法确认信访机关的法律地位和职能。在省一级，通过省人大的地方立法，确立信访机关是一个专门的国家机构（而不是一个内设部门），并统一规格，统一职能，统一权责。它代表同级党委政府行政职权，对本级党委政府和上级信访部门负责。为加强信访部门的统筹协调职能，信访局长由党委常委兼任（如组织部长、秘书长）。
为了便于信访部门落实维护群众利益、监督职能部门依法行政的责任，应赋予它必要的权力，这些权力主要包括六个方面：一是协调权，有权组织协调多个涉访部门共同做好工作，特别是在关键时期，协调好各部门维护社会稳定。二是调查权。有权决定对信访案件是否开展调查，这种调查是没有限制和不受任何人干预的，在调查期间可以要求涉访部门对有关问题给予答复和解释，必要时可以启动听汇程序。三是质询权。有权就信访案件向涉访部门提出质询，涉访部门必须回答，必要时可要求其负责人汇报。四是建议权。有权向涉访部门提出解决问题和进行奖惩的建议，有关方面在任免主要干部时，要听取信访部门的意见。同时，还可就存在的突出问题直接向党政主要负责人提出合理化建议。五是督查权。有权责令涉访部门对信访案件进行查处，随时跟踪案件进程，督促检查办理情况，要求涉访部门在规定时间内结案、答复及上报。六是责任追究权。在一定时间内，有直接追究涉访部门及人员责任的权力。
3、理顺信访机构的管理体制，变分散管理为统一管理
目前，从上到下、从党委到政府、从立法机关到行法部门，都设有信访机构，使得机构繁多，归口不一。这些信访机构往往职能交叉，缺乏协调，信息不共享，相互不沟通。一方面造成人、财、物力的严重浪费，另一方面给群众信访增加了成本，重访、多访现象普通。同时，由于没有一个统领部门，信访人常常被推来推去，投诉无门，绝大多数案件在没有任何监督措施的情况下被层层转办，结案率极低。目前的信访管理体制已严重不适应形势的需要，亟需进行改革。
改革管理体制总的思路是要“统”，就是变信访机构的分散管理为统一管理。要取消多系统多部门的信访机构，把信访资源集中起来，在每一级党政机关都设立一个职能明确、权责明晰、统一协调、务实高效的信访局，直接归各级党务政府领导，以形成“大信访”的格局。换句话说，就是要重组和加强现在各级党委政府的信访机构，使其成为一个地区唯一的有权威的信访职能部门。这种统一管理的格局，既可以减少多头信访，多头办理或推逶扯皮等现象，还可以减少资源浪费，精简转办环节。统一的信访机构可直接向下级党委政府发函，也可以直接向涉访部门发函，同时抄送有关信访部门予以监督，从而提高工作效率和信访质量。合并后的“大信访”在内部机构的设置上可实行分口管理，分别设立党风政纪口、政法口、劳动和社会保障口、农村口等，以对群众来信来访进行归口办理。 这样有利于走专业化道路，有利于重点案件的查处，也有利于同类问题的全面掌握。
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