我省烟叶生产一直是政府、卷烟工业、农民关心的问题。烟叶生产是与政府税收、卷烟工业原材料、农民收入紧密联系的特殊农业产业，省委省政府领导十分重视，并一直将烟叶生产作为促进山区经济发展、增加山区农民收入、增强地方财力的主要措施。在建设社会主义新农村的过程中，实现烟叶生产的可持续发展，统筹山区经济建设，显得尤为重要。为此，省政府发展研究中心近期前往襄樊和十堰两市，对烟草生产过程中烟叶种植防灾防损工作进行了实地调研，并与省烟办、中烟公司及中国人保襄樊市分公司、华安保险湖北分公司等相关部门进行了座谈，形成了关于我省烟叶生产防灾防损工作的调查与建议。（来源：湖北决策咨询网）

一、“十五”以来我省烟草种植业的基本情况

烟叶是我省的传统产品，烟草种植集中在鄂西北、鄂西南海拔较高的山区，主要产地为恩施、襄樊、十堰和宜昌的22个县，涉及16万农户，约80万农业人口。其中恩施地区占我省烟叶生产的70%。这些地区处于我国南北烟区的过渡地带，气候条件比较复杂，总体而言降雨充沛，适宜烟叶生长。烟叶生产不仅在当地农业生产中占据着重要地位，也是发展我省山区经济、壮大基层财力、促进山区农民致富、建设社会主义新农村的主要产业。“十五”期间我省烟草生产呈波动式增长，2005年为最好时期（“十五”期间烟草生产情况见附表）。2005年全省烟叶实际种植面积82万亩，收购烟叶196万担，比上年增加32万担，增长19.4％；实现现金收入8.12亿元，比上年的6.94亿元增长17%；实现烟叶特产税及附加1.65亿元，同比增长21.3%。2005年烟区农民从烟叶获得的人均纯收入为930元左右，全省农民烟叶人均纯收入为16.75元。 2006年全省烟叶计划种植面积87万亩，比上年增加5万亩，预计收购量达到210万担，比上年增加14万担。预计06年烟叶可增收17181万元，烟区农民人均增收214.8元，全省农民人均从烟叶获得的纯收入约21.82元，比上年增加5.07元，增长30.3％。

附表：           “十五”期间湖北烟叶生产情况

近两年来，我省烟叶生产在各级政府的高度重视下，烟草种植计划完成较好；烟叶公司大力扶持烟农，让利于民，在生产过程中服务到位，激发了农民的种烟积极性；政府和烟叶公司为农民种烟起到了安全保障作用，维护了烟农的利益，烟叶种植业已经成为我省山区经济发展、农民致富的不可替代的新的增长点。

二、我省烟草种植业防灾防损的基本做法

烟叶生长的环境决定了自然灾害是其生产过程中的直接威胁。我省几个种烟区分别受到降雨量分布不均匀、经常发生旱情和冰雹、暴风雨、泥石流、洪水等自然灾害以及病虫害等不利因素的威胁，给我省烟叶的产量和质量带来很大影响。尤其是烟叶种植季节性强，土地复种指数低，灾后很难通过改种其他作物的方法来减少损失；另外烟叶收获物为叶片，对完整度、成熟度等各方面要求较高，而用途又单一，一旦发生灾害往往导致烟农欠收甚至绝收。因此，对烟农来说，烟叶种植具有较大风险，加上种烟劳动力投入较多的特点，农民种烟积极性不容乐观。为了帮助烟农防灾防损，当地政府部门、烟草公司多年来投入了大量的人力物力，政府为烟农降低生产成本付出了代价，烟叶公司为山区农民致富付出了代价，承担了很多政府职能，建立一批防灾防损的设施，采取了一系列防灾防损措施，都是力争将灾害造成的损失控制在最小范围内，保障烟民利益。其主要做法是：

1、加强基础设施建设

2005年全省投入17625万元（其中国家烟草局支持7720万元），已建成水窖61万立方米、水池34万立方米、水井78口、水坝5.4万立方米、沟渠225公里、管网608公里、密集式烤房2300座。另外，烟草工商企业和省财政均对烟叶生产增加了投入，05年共投入了23996万元，比上年增加了9331万元。如襄樊地区烟叶种植的主要灾害为冰雹，为此，在冰雹发生比较频繁的南漳和保康两县，由烟草公司出资购置了16门防雹高炮，分别置于主要烟区的16个炮点。防雹业务由两县气象部门支持，保康县气象局设立了一个人工影响天气防雹作业指挥中心，负责16个炮点作业的系统指挥协调。另外还配备有一台小型专用防雹雷达，以及防雹作业工作人员38人，从每年的5月5日至10月15日全天候防雹减损。2005年，各炮点共计作业65站（次），投入消雹炮弹7000发，在很大程度上减少了冰雹对烟叶的危害。

十堰市烟叶种植主要面临的自然灾害是干旱和风灾，另外局部冰雹、洪水，以及烟叶病毒病、赤星病等也是烟叶生产的威胁因素。十堰市是十年九旱，干旱对烟草生产带来的直接危害是花叶病。政府和烟草部门为了减少干旱对烟叶的影响，烟草公司给每个县基层站购置了大量的水泵、水管，无偿提供给烟农用于抽水抗旱；另外还在重点烟区修建了小水窖以蓄水抗旱。为了降低病害损失，他们还积极探索综合防治技术，采取区域联防组织形式，给重点烟区基层站配置电动喷药器械，配备区域联防植保员。另外，在冰雹频繁的烟区增设了防雹设施5台套，增派防雹人员，增加防雹资金投入，加强防雹统一指挥。通过以上措施，巩固了烟叶抗灾基础，提高了抗灾能力。

恩施州是我省的烟叶生产大户，其气候条件也适合优质烟叶生产，但其烟叶生产基础设施建设较为薄弱。2005年，恩施州成立了基础设施建设领导小组，通过加强制度建设、资金管理以及加强督办和监管等措施，投入15095.17万元，较好地完成了当年基础设施建设任务。建成水池、水窖和塘坝容量61.35万立方米、沟渠93.87公里、管网868.5公里，覆盖面积21.4万亩，受益农户35350户；新建密集式烤房1309栋，受益农户1075户。

2、设立烟草种植风险基金

对于不可抗御的自然灾害或病虫害造成的损失，十堰市采取“公司支持一点、政府补助一点”的办法，对受灾的烟农给予补偿或救助。即政府从烟叶特产税中、烟草公司从每年的利润中分别按照10元/亩的标准，各自提取资金设立烟草种植风险基金。当烟农遭受损失时，运用该基金，通过减免受灾户的投入或是给予恢复生产自救扶持金的方式，补偿烟农的损失，帮助其尽快恢复生产。2005年全市补给受损烟农是180万元，老百姓基本满意。

3、借助商业保险的市场机制转嫁风险

近年来，随着商业保险的发展，部分地区已开始探索通过商业保险形式来转嫁农民在种植过程中所面临的风险。襄樊和恩施两地都曾经和中国人保公司合作，进行过烟草种植商业保险的尝试。他们的做法是，在防灾工作的基础上，地方政府、烟草企业各出一部分资金，以20元/亩的标准，参与烟叶种植商业保险。当发生保险责任范围内的灾害事故时，由保险公司对烟农的损失进行赔偿。在2005年前全省每年烟叶种植保险投保总额为1600万元，赔付金额约为1200万元。

三、我省烟草种植业防灾防损中值得研究的问题

烟草种植业在市场经济条件下存在着比较利益低，而且一直是靠手工操作，机械化作业程度低，劳动力投入量大；加之农村劳动力批量外出打工，种植成本上升，这些因素一直影响着烟农种植的积极性，但自然灾害仍然是制约我省烟草种植业的主要因素。尽管政府和烟草部门多年来一直在种植环境等方面为烟农解除后顾之忧，致力于探索有效的防灾防损办法，但收效不明显。2005年以前，各烟草产区在生产过程中防灾防损主要是与人保合作，由政府和烟草企业投保，投保主体是政府和烟草企业，受益人是烟农。这种做法表面上让烟农生产进入了保险箱，确保了烟农利益，但长期的包办造成了烟农忽视种植质量的心理，保了数量下降了质量，直接影响了我省烟草业的品牌生产。同时，商业保险公司一方面由于缺乏相应的操作经验，保险范围窄、赔付标准低而且到位不及时；另一方面，由于农业保险风险较大，商业保险公司在经营过程中长期亏损，也在一定程度上影响了其承保积极性。2003至2005年期间，中国人保公司曾在恩施和襄樊两地承保烟叶种植保险。从其几年的承保情况来看，由于保额较低（如恩施每亩保额仅为200元）、保障范围较为有限（病虫害及干旱等不在保障范围之内），加上赔付不够及时准确，因此，运作中一方面部分农民不太满意；另一方面，由于赔付率居高不下，如人保在襄樊市承保烟叶保险的累计赔付率达到138.7％，部分年份甚至达到200％以上，这也在很大程度上影响了该公司继续承保的积极性。

2006年开始，我省成立省烟办，建立了全省范围内的烟叶生产风险资金。每年由烟草行业筹措2900万元建立烟叶生产风险资金，若有烟农遭受自然灾害或病虫害损失，省烟草公司将根据各地受灾的具体情况，在全省范围内统一调配基金，给予救灾扶持和灾后补偿。风险资金总量不变，每年根据补偿开支情况，由烟草行业在来年予以补齐总量。风险资金的建立为烟农提供了最低风险保障，在很大程度上增强了烟农抵抗灾害的信心，消除了农民的后顾之忧，为解决我省种烟风险问题提供了一种有效途径。但是，风险资金的运作也可能存在如下问题：

1、烟草种植风险资金的使用是在系统内部进行划拨，灾害发生后，系统内部报损，报损数据可能存在较大水份，难以做到准确界定损失。

2、风险资金由省烟草公司统一管理，但灾情发生在基层，从灾害或损失的产生到最后基金赔偿金的支付，中间存在着防灾抗灾、查勘、定损、报损、审核等诸多环节，层层中转流程复杂、耗时费力，既缺乏效率也难以保证公平。

3、由于灾害的频繁发生，政府需要耗费大量人力物力进行灾后的救助和补偿工作，不仅使政府的救灾压力较大，同时也偏离了其基本职能。

4、风险资金的保障程度较为有限。虽然目前风险资金在一定程度上对受灾烟农提供了救助，但是，一旦发生大面积甚至全省范围内的灾害，现有的资金总量将远远不足以对受灾烟农进行足够的补偿，政府将不得不面临巨大的财政压力。（来源：湖北决策咨询网）

四、建立和完善烟叶种植防灾防损工作机制的几点建议

烟叶生产一直受到省政府的高度重视，政策落实力度和投入力度不断加大。要实现我省烟叶生产的可持续发展，培植品牌烟叶，必须广泛借鉴国内其他省份在烟叶生产尤其是防灾防损方面的良好做法和成功经验。如在云南、四川，已成功探索烟草种植和其他农业保险，我省恩施、襄樊两地也就烟草种植的商业保险做过多年的探索，商业保险应该成为烟叶生产过程中的安全阀和减震器。我们认为，烟草种植业的防灾防损工作，应该采取政府保障和市场运作相结合的方式运作，在已经设立的烟草生产风险资金和发展资金的基础上，引入商业保险机制，建立完善的烟叶生产保障机制。

1、烟草种植业的防灾防损工作应本着“政府指导、部门支持、农民参与、市场运作”的原则进行，走社会化服务的路子。严格界定政府、烟草企业、烟农、商业保险公司在烟叶生产过程中的责任。政府主要做好烟草种植的整体规划，加大基础设施投入，引导烟农调整结构，走集约化生产的路子，提高烟叶生产质量。对已建立的省级烟草生产发展资金在使用上应承担政府履行公共服务的职能，在防灾防损工作中，政府防灾重于救灾，抓好防灾防损中预防性的基础工作。主要运用于烟叶种植的基础设施建设，加大对烟农的烟用物资（如烟用肥料等）、晾房、烤房等的投入，从基础建设方面全力支持烟农。各级烟草公司作为烟叶生产的主管部门，应与农民之间形成烟草种植的合同关系，负责烟叶种植计划、收购计划的完成；提供种植过程中的技术指导，增强烟农防灾防损意识，加强对防灾防损工作的具体指导。

2、烟草种植业要走集约化发展的路子。我省烟叶品质上等烟叶占生产总量不到三分之一，中下等烟叶占大多数，既影响烟农收入，也不能满足我省烟草工业高档卷烟的需求，也不具有市场竞争力。应加快山区烟叶结构的调整，把烟叶生产作为龙头产业来抓，加强土地流转的探索，引导和鼓励资源的合理高效配置，重点培养一批种植大户，对重点烟县建立烟叶生产科技示范园，加强对农民的种烟技术培训，引导发展精细化作业，提高我省烟叶品质，创造湖北的烟叶品牌。

3、完善灾后补偿机制，烟叶生产风险资金主要用于对灾后烟农损失的适当补偿，灾情发生后，核灾理赔应以县为单位统一申报、制定规范详细的使用办法，同时可引入市场机制，将灾后的补偿和救助工作交由商业保险公司进行运作。保险公司是经营风险的专业机构，在风险的识别、预防、控制和损失评估等方面具有专业经验。省烟叶生产风险资金承担的是灾后有限能力的补偿，商业保险仍然是烟叶种植不可或缺的减震器，其作用是风险资金无法取代的。因此，可以拿出部分或全部风险资金，由商业保险公司进行试点，参与烟草种植风险转嫁的市场运作，力争在最大程度上既保障农民利益、又减轻政府的压力。在我们与人保公司、华安保险公司的座谈中，商业保险公司都表明了服务“三农”，支持社会主义新农村建设的强烈意愿。华安保险公司在云南、河南等国内其他省份积累了较为丰富的烟草和农业保险经验，运作较为成功，得到了当地政府的首肯和烟农的认可。建议省烟草公司与商业保险公司共同探索一条符合我省实际的烟草种植商业保险的路子。

（来源：湖北决策咨询网）

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