审查监督是提高政府投资效益的关键要素

省政府发展研究中心    吴让松

所谓政府投资是指利用预算内资金和其他财政性资金投资。长期以来，政府投资一直占全社会固定资产投资相当大的比重。即使目前，在民间投资比例不断上升的情况下，国有投资仍占到全社会投资的47％，政府预算内投资占到8％。我省财政支出中，基本建设、企业技改、农业建设、城市维护等建设支出占15％，加上其他建设性支出要占到20％以上。加强和改进对政府投资的审查监督，规范政府投资行为，提高投资效率，充分发挥政府投资项目的社会效益和经济效益，具有十分重要的现实意义。

一、政府投资的性质、范围

政府投资的性质、范围取决于政府职能和政府投资体制、财政体制等改革进程。经过二十多年的努力，市场化改革取得重大成就，社会主义市场经济体制的基本框架初步确立，市场在资源配置中发挥着基础性作用，政府投资的性质、作用、范围和重点都发生了重大变化。

总的来说，政府职能包括社会管理职能和经济管理职能两个方面。在计划经济体制时期，政府职能范围大而宽，但由于财力弱小，所以更侧重于经济管理职能，包括生产、投资、消费的方方面面，反映到财政职能上就是侧重资源配置和公平分配，当然这种公平是平均主义下的公平。随着市场化改革的推进，市场逐渐发育完善，政府职能有进有退，改革政府职能“越位、错位、缺位”的问题，逐渐从竞争性、营利性的领域退出，不与企业争利，不干预企业的自主经营。在经济领域主要利用税收、金融手段，通过市场对经济实行宏观调控。对新出现的社会问题，如劳动就业、环境保护、生态平衡则加大管理和投入力度。政府的经济管理职能在不断收缩，社会管理职能不断强化。中央在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

政府职能与财政职能是统一的，共同为经济社会发展服务。在当前经济转轨、社会转型时期，财政职能也有着特殊性。一方面，财政要支付转轨成本，肩负过渡性责任；另一方面，要根据建立完善社会主义市场经济体制的要求，建立公共财政的基本框架，优化财政支出结构，使政府能够较好履行经济社会方面的管理职能。公共财政体制着眼于弥补市场缺陷，而不是直接参与市场配置资源的过程。

在经济建设领域，政府投资应当基本退出一般竞争领域，尽可能消减基本建设、企业挖潜改造、增拨企业流动资金等方面的财政支出。凡是可以由市场机制调节，企业自主进行投资的一般经济项目，都应当减少支出，尤其是应当重点压缩随意性大的支出项目。政府投资重点是必须由政府承担的公共产品投资，如区域性的、社会公益性的以及自然垄断性的基础设施投资等。即使公益性事业、基础设施项目建设，也要通过理顺公共产品价格等措施，鼓励和引导社会资本参与投资。对于涉及重要资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府也可向社会公开招标选定项目业主。当然，财政支出中的经济建设支出下降速度是逐步递减的，特别是我省经济还不发达，市场失灵的范围较广，政府干预经济建设既有必要，也是合理的。

各级政府投资范围、重点与政府之间的事权、财权配置密切相关。当前，地方政府之间的事权、财权配置特点是：“上下不清”，相互错位，“上级出台政策，下级配套资金”；事权、财权配置不对称，财权上收，事权下放，导致县级财政普遍困难，隐性债务越来越大；政府职能及财政支出责任基本在县（市），但收入由省主管部门集中管理，对资金分配及使用情况，市级财政无法监督，省级财政监督不到，事实上大量资金成为财政体制外循环资金；转移支付种类多，转移支付标准和方法不够全面、客观。改革政府事权、财权配置，涉及面比较广，当前较为可行的思路是在事权安排不变的情况下，适当调整财权安排。可以对现行的税收返还政策进行适当调整，将中央对地方的税收返还、中央专项补贴等直接划入县级财政本级收入范围，增加县级财政的可支配收入比例。

从长期来看，客观上需要对事权与财权配置进行整体改革，相互适应，构建起符合市场经济体制要求的公共服务事权、财权配置格局。在经济建设方面，地方政府的责权调整是：

（1）促进区域经济协调发展。省级实施跨市产业结构调整，统筹区域间经济发展的协调发展。

（2）农业建设。考虑到农业项目的具体组织实施大部分在县，一般农业专项支出由县财政负担，省、市级政府承担跨区域的农业工程、救灾、防疫等支出。[首页]    [上一页]    [下一页]    [末页]    选择页数1234