关于构建非经营性国有资产监管体制的建议湖北省人民政府咨询委员会委员
湖北省国资委原巡视员、高级工程师杜哲兴
一、非经营性国有资产的概念及其现状
（一）非经营性国有资产的概念及分类
国有资产一般包括下列三种法律形态：一是经营性国有资产，即国家投入企业生产经营使用的国有资产。二是非经营性国有资产，又称行政事业性国有资产，是指由行政事业单位占有、使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。三是资源性国有资产，即国有自然资源，它是指不通过人类劳动而在自然界中天然形成的、在一定条件下具有经济价值的物质和能量的总和。
非经营性国有资产大致可分为四类：一是党政部门为正常运转和履行职能需要而购建、配备的各类资产。二是由政府公共财政为社会无偿提供的资产。如防洪排涝、广场街道、公共照明、城乡道路等设施。三是为经济社会正常健康发展而向教、科、文、卫、体等领域投资形成的资产。四是由政府及各部门拥有、有潜在商业价值的资产。
（二）非经营性国有资产的现状及其管理体制发展沿革
1、非经营性国有资产的总规模与结构规模
据初步统计，到2003年底，全省国有资产总量（不包括建设单位、地方金融企业的国有资产和中央在鄂企事业单位的国有资产）为193849亿元。其中，非经营性资产110506亿元，占总量的5701％；经营性资产83343亿元，占4299％；在国有资产总量中，省本级国有资产56459亿元，占全省总量的2913％，其中，非经营性资产29294亿元，占5188％；经营性资产27165亿元，占4812％。市州国有资产13739亿元，占全省总量的708％。其中，非经营性资产81212亿元，占5911％；经营性资产56178亿元，占4089％。由上可见，我省非经营性国有资产占比，高出经营性国有资产占比14个百分点，加强对非经营性国有资产监管是十分必要的。
2、非经营性国有资产的使用情况
目前，我省非经营性国有资产有两种使用形态，一是承担机关办公用房、用车、通讯及职工住房、医疗、食堂等后勤保障任务，体现其服务功能；二是部分非经营性资产转为经营性资产（简称非转经），为解决机关办公和生活福利问题开辟新财源。就使用与管理而言，至今其运营实际上处于部门各自为政、各显神通的分散状态。
3、我省非经营性国有资产管理体制建设和发展的历史沿革
我省的国有资产管理体制变革与国家基本同步，1988年底成立省国资局，隶属于省财政厅管理。2000年省国资局被撤销，在省财政厅内设立省国资办。2003年底省财政厅国资办原承担的监缴所监管企业国有资本金收益、组织实施所监管企业清产核资、产权变更等职能划入新成立的省国资委，而省级行政事业单位国有资产管理职能仍留在省财政厅。
二、非经营性国有资产营运与监管中的主要问题分析
（一）占有不均、营运效率低
由于非经营性国有资产主要来源于财政拨款，各机关事业单位可以无偿占有占用，导致竞相争占，设法多占国有资产，造成占有不均，资产闲置。由于不同的行政机关掌握的行政权力资源不一样，能从社会获取的经济利益也不一样，致使出现单位之间办公和生活条件的苦乐不均，影响工作积极性。由于有些使用部门和单位对非经营性资产的使用和处置权力缺少制约和监督，单位领导或少数管理人员说了算，造成资产浪费、流失甚至出现利用非经营性资产寻租等腐败现象。由此可见，非经营性国有资产目前运营的效率与效益低下，而且还衍生出一些弊端。
（二）政企不分、经营效益低、社会影响不良
非转经办的企业依附政府部门，市场竞争力差，大多都亏损负债。主管部门不仅牵扯了大量精力，而且因企业负债而负连带责任，有的甚至成为被告，严重影响政府形象。非转经所办企业往往利用主管部门的权力资源来谋取经营收益，这有失市场竞争的公允；对有些单位而言，非转经是用纳税人的钱来谋小团体利益，这有失社会公平，造成不良影响。
（三）易造成国有资产流失、滋生腐败现象
一是由于“非转经”后产权权属变更，出现实际上的所有权管理虚位。于是，有的地方出台政策，由财政部门作为所有者试图以收取国有资产占用费的办法追索投资收益和所有者权益。这样做意味着默认占有不均、以非转经为小团体谋利的行径，这明显有悖国家有关政策；另外，财政部门也很难收得到应收的占用费，造成国有资产的显性流失。二是“非转经”的资产在运营过程中补偿严重不足，大部分“非转经”国有资产在营运中不提或少提折旧，对所创收入的分配，超出国家规定的比例，过多地转为消费基金，有的单位将全民资产转为集体资产甚至划作账外资产，造成国有资产的隐性流失。三是大多数非转经收入游离在预算管理之外，一般没按国家规定的成本开支范围与标准执行，往往出现“三高一低”（即工资、费用、成本高，效益低）现象，易造成“小金库”，滋生其它腐败现象。
（四）家底不清、产权不明、监管不力
一是家底不清。各行政事业单位的财务部门对本单位非经营性资产数额虽然在账面上有所反映，但是大都精略、准确性差。各级政府管理部门只是依靠上报的数据，没有进行过全面、细致、准确的清产核资和普查。此外，由于某些人为因素影响，使统计工作难以得到真实的数字。二是产权不明。许多单位在为改善办公和居住条件的建设中，建设资金来源复杂，很容易造成产权不明。如，有的单位无偿占用下属单位的土地搞基建；有的与开发商合建合用，产权长期不作界定；有的使用不合法资金搞建设，所形成的房产不入或不敢入账。由于这部分国有资产的形成不规范，其产权归属长期没有得到明确界定，造成其产权不清。三是管理无序。尽管我省对非经营性国有资产管理制订了产权登记、统计、“非转经”评估处置、占用费收取等方面的制度，也起到了一定的作用，但在一些地方流于形式，名义上政府所有，实质上部门占有，任意处置，管理无序。例如，不少单位价值管理与实物管理脱节；一些单位不按管理程序办事，在固定资产购置、资金的使用上随意性大；一些单位未办审批手续就对国有资产自行处置，如担保、抵押、转让，等等。
三、关于构建非经营性国有资产监管体制的建议
（一）构建非经营性国有资产监管体制的原则与目标
鉴于目前我省非经营性国有资产运营与监管中存在的突出问题，我们认为在现行改革的基础上，应积极大胆探索。为此，就有关构建非经营性国有资产监管体制的问题，提出以下建议：
构建非经营性国有资产监管体制拟应遵循高效性、系统性、一致性、有效性四个原则。
高效性，即新的非国有资产监管体制，有利于其功能的充分发挥，为行政事业单位的正常高效运转服好务，充分体现省政府对这块投资的高效率与高效益。
系统性原则是指非经营国有资产是国有资产的有机组成部分，它与经营性国有资产是联系紧密、完整一体、不可分割的，是国有资产大系统中的重要子系统。
一致性原则是指在构建非经营性资产监管体制时，要考虑与经营性国有资产监管的政策措施的协调和衔接，不要出现政策打架和新的漏洞，特别是对非转经资产的监管要注意好政策的衔接。
有效性原则是指在非经营性国有资产监管的各项制度设计和措施制定上，都要从保证监管工作的切实有效出发，针对当前监管工作中存在的各种漏洞和弊病，着力构建高效、周密的运行和监管体系。
构建非经营性国有资产监管体制的目标拟应是：通过构建完善、协调、高效的非经营性国有资产监管体制，使非经营性国有资产产权归属清晰、配置合理、流转顺畅、使用高效，使非经营性国有资产的运行情况透明，监管到边到角，确保国有资产不流失。
（二）非经营性国有资产监管体系的建设
当前国务院国资委及各地方政府国资委相继成立、对经营性国有资产的监管已经有了明确的思路和目标、各项监管工作顺利开展并已取得实效。可以说，推进非经营性国有资产管理体制改革条件已经逐渐成熟。借鉴先行者的经验，现提出以下改革思路：
1、整合现有各相关部门非经营性国有资产管理职能，全部交由各级国有资产监管管理委员会统一协调行使，对全口径国有资产实施有效管理。
具体来说，就是将原财政部门、机关事务管事局的监管职能划归各级国资委，形成大国资格局。这样做的好处，一是国资委作为代政府行使出资人职责唯一的监管主体，能在政府层面上真正实现出资人到位，确保监管工作有人负责。二是能有效提高监管效率，避免了多头管理带来的部门协调难等问题。与此同时，国资委收回各行政事业单位国有资产处置、运营权利，由国资委实行统一配置和处置，各单位同时可大量精减后勤服务部门。
2、加强立法和建章立制，使非经营性国有资产管理有法可依。
通过立法，以法律的形式明确规定各级国资委、各使用单位对非经营性国有资产管理的责、权、利，对非经营性国有资产使用和管理过程中，造成资产人为损失和流失的责任者的处罚等一系列重要问题作出准确、清晰的界定，使监管工作走上法制化、规范化轨道。
3、加快构建非经营性国有资产的监管新模式。
借鉴各地非经营性国有资产管理体制改革的成功经验和做法，构建政府所有、公司管理经营、收益上缴财政的模式，形成国资委（拥有资产所有权）—非经营性国有资产经营公司（授权拥有管理权和经营权）—国有资产控股、参股公司（专业化经营）的三层次管理体制框架。新模式的基本内容是：政府授权国资委为非经营性国有资产出资人，具体履行出资人职责，对非经营性国有资产行使监管职能，以及资产运营的收益，重大决策和选择管理者等权利。首先，由各级国资委分步骤、全面接收本级行政事业性国有资产，在科学评估、清产核资的基础上，按照公平、公开、公正的原则，统一调整现存非经营性国有资产。接下来，由国资委负责组建并委托和授权资产经营公司，按《公司法》的规定，形成非经营性国有资产的管理和经营。经营公司对上向国资委负责，对下搞好各专业控股、参股子公司的运营；各控股、参股公司，如物业公司、房屋出租公司等，具体对有经营价值和前景、能够开展经营的资产进行专业化、规模化、市场化经营操作。通过三级架构，在非经营性及非转经国有资产运营中实现国有资产价值管理与实物管理、管理的权力与责任、管资产与管人、管事的有机结合。需要说明的是，上述改革构想仅适用于行政机关和部分完全由财政负担、为实现特定社会目标而建立的公益性事业单位。其他事业单位非经营性国有资产如何监管，还要继续深入研究。
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