省政府咨询委员会    省政府发展研究中心 联合调研组 

[编者按：国务院办公厅下发了《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》，明确我省武汉、黄石、襄樊、十堰比照实施振兴东北老工业基地政策。为了便于读者更全面地了解中央振兴东北老工业基地出台的政策，我们刊发了省政府咨询委员会和省政府发展研究中心2006年赴东北考察东北振兴政策的报告。报告较全面的对振兴东北的有关政策进行了归纳分析，并与我省进行了对比。供读者参考并参与讨论。] 

    根据中央《关于促进中部地区崛起的若干意见》中关于中部老工业基地可比照振兴东北老工业基地政策的精神，省政府咨询委员会和省政府发展研究中心组织部分省政府咨询委员和调研人员，赴东北考察了振兴东北老工业基地的政策和经验，并在省内召开了有省发改委、财政厅、经委、国资委、劳动厅、人行武汉分行等部门参加的座谈会，就如何结合湖北实际借鉴东北振兴的政策和经验进行了研究。在省政府咨询委员和发展研究中心调研人员多次研究后，形成了如下的调研报告。 
 
     一、借鉴东北振兴等区域开发经验，积极推进湖北新一轮开放开发  

     从东北振兴等区域发展政策实施效果得到的经验 
 
     自上世纪八十年代我国实施梯度推进的地区开放开发政策以来，我国已经历了东南沿海开放开发、西部大开发、振兴东北和现在的促进中部崛起几个阶段。分析这些阶段区域发展政策实施的效果，可以得到一个基本结论：在每一区域发展阶段，政策实施的效果具有明显的不平衡性；该区域内仅有少数地方会得到大发展，多数地方受益程度相对有限。如在上世纪 80 年代的沿海开放开发阶段，深圳、广东地区得到了大发展，其他地区则要逊色的多；在 90 年代的沿海开放开发阶段，上海特别是浦东得到了大发展，其他地方相对逊色；在 90 年代后期的西部大开发阶段，重庆得到了大发展，其他地方相对逊色。在 2003 年开始的振兴东北阶段，辽宁特别是大连得到了大发展。据东北有关调研部门估计，振兴东北政策的实惠 60% 以上落在了辽宁，其中大连得到了约 30% 。如国家推出的振兴东北老工业基地国债专项项目中， 2003 年的第一批是力度最大的一批项目，共 100 项总投资 610 亿元，其中辽宁得到了 60 余项，大连得到了 30 余项，吉林仅得到了十余项，黑龙江仅得到了 20 余项。而且，不光是国家投资倾斜到了辽宁及大连，国内和国外的投资也是如此。如 2003 至 2005 年，东北三省实际利用外资额 161 亿美元，辽宁实际利用外资额 118 亿美元，占东北三省全部的 73% 。  

     分析这些得到大发展地区，可以看出一个共同的特点：它们是一轮区域开发和开放开发的重点地区，成为了国内外资本的投资热土。它们提出的发展思路和定位得到了中央的认可和支持，中央在投资上和政策上给与支持，并对国内外资本形成了引导。如深圳被定位于连接香港和世界的经济特区，上海被定位于国家金融中心、航运中心、贸易中心和经济中心，重庆是西部唯一的直辖市，大连被定位于东北亚的国际航运中心，辽宁被定位于国家先进制造业装备基地。因此，提出一个被国家认可、被国内外资本接受的发展定位，成为开放开发和区域发展的重点地区，是在区域发展过程中抢得先机的重中之重。
  
     对我省的建议  

     1 、提请中央落实将武汉市定位于中部的中心城市、将我省定位于中部崛起的战略支点  

     我省应竭尽全力，抓住中央促进中部地区崛起的战略机遇，使我省成为新一轮区域发展和开放开发的重点地区。为此，我省必须在中部崛起这一区域发展政策实施过程中提出有吸引力的自我定位和发展思路，并得到中央的肯定和支持。根据目前的形势，我省提出的如下两点定位和思路已得到中央的肯定，还必须在中央的支持下进一步落实：  

     一是提请中央落实将武汉市定位于中部的中心城市。在我国沿海中心城市建设已取得巨大进展，中西部地区中心城市普遍落后的情况下，将武汉市建设为中部中心城市既符合武汉自身发展需要，也符合国家整体战略布局的需要。在国务院对武汉市城建总体规划的批复中，国务院将武汉市的自我定位“中部重要的中心城市”改为了“中部中心城市”，即武汉市作为中部中心城市这一定位符合中央对武汉市的要求。我省及武汉市必须抓住时机，明确将武汉发展为中部中心城市的思路，向中央争取将武汉市建成中部中心城市的政策支持，并在国内外广泛宣传，形成对国内外资本的吸引力，使武汉成为开放开发的热点和国内外资本的投资热土。根据武汉市的特点及建设中部地区中心城市的要求，应要求中央将武汉市建设为中部地区的开放开发中心城市、金融中心、交通物流中心、市场营销中心、科教中心和高技术产业基地、先进制造业基地等。
  
     二是提请中央落实将我省定位于中部崛起战略支点的重大决策。中央领导在我省考察期间已将我省定位于“中部崛起的重要战略支点”。将我省定位于中部崛起的战略支点，是对武汉作为中部中心城市定位的强化、补充和延伸，因为武汉市从我省的中心城市上升为中部中心城市必须要有相应的腹地和核心经济圈；也是处于中部之中部的湖北发展的需要，湖北是所有中部六省中唯一不与沿海省份接壤的省，又是中部地区的老工业基地。湖北的崛起对我国区域间协调发展和中西部地区的发展具有重要的示范作用。可提请中央出台一系列落实湖北作为中部崛起的战略支点的政策和措施，如支持湖北将荆州及江汉平原建成现代农业示范区；将武汉、襄樊等市建成现代制造业聚集区、高新技术发展区；将武汉市建成现代物流中心区；将宜昌建成内陆的国际旅游中心。 
 
     2 、高度重视对外开放工作 ， 用国际化视角研究湖北的崛起和武汉中心城市的建设  

     在东北特别是辽宁及大连考察期间，一个突出的体会是他们非常重视对外开放工作。他们争取到了国家出台《国务院办公厅关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见》，在国有企业改革、城市建设、基础设施建设、高新技术产业发展、东北亚国际航运中心建设等方面广泛引进国内外战略投资者，这些投资者既带来了东北老工业基地改造所需的资金，又带来所需要的技术，更带来先进的管理理念和思想解放。 
 
     根据东北等地的经验，我省及武汉市应尽快组织对我省的中部崛起战略进行研究，拿出我省应对中央支持和国内外投资者的思路和对策。辽宁省在中央出台振兴东北老工业基地的政策后，组织全省对辽宁振兴问题进行了深入研究和讨论，并先后与世界银行、日本、韩国等国际研究机构合作，多视角对辽宁的振兴进行了研究，推出了辽宁的振兴规划。这些研究工作极大地促进了辽宁的思想解放和观念更新。由于准备充分，当中央正式推出振兴东北的项目和政策时，辽宁最大程度地争取到了自身的利益。而东北有的省份由于研究、规划准备不足，在中央出台支持政策和项目时拿不出有竞争力的政策和项目要求，错失了机遇。这也是我省应吸取的经验教训。我省及武汉市应积极组织对我省的崛起进行全方位的研究和讨论，在广泛集中民智的基础上拿出我省各地、各行业及全省在中部崛起的规划，提出值得中央支持、可打动国内外资本的项目和思路，向中央争取更大的发展机会，为湖北争取最大的发展空间。同时，邀请国际组织和国际研究机构对我省的崛起和武汉市中心城市建设进行研究，为我省的振兴提供国际视野，也为吸引国际、国内投资者做好准备。  

     二、借鉴东北经验，深化湖北国有企业改革，增强国有企业活力  

     东北地区的经验 
 
     东北地区国有企业比重较大，支持国企改革也是中央振兴东北老工业基地的政策扶持重点所在。国家的支持政策主要体现在 5 个方面。
  
     一是对东北国企产权制度改革的支持。《国务院办公厅关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见》鼓励外资参与国有企业的改组改造，各省也出台了支持外资、内资、民间资本参与国有企业产权制度改革的政策，并取得了积极的成效。如吉林省列入全省国有工业企业改制计划的 816 户企业中， 411 户引进了国内外的战略投资者，国有股本比重下降到 34% 。
  
     二是对东北国企劳动制度改革的支持。 2004 年和 2005 年中央财政共补贴东北地区国有企业职工解除劳动关系经济补偿金 55 亿元，补助下岗职工基本生活保障向失业保险并轨资金缺口约 240 亿元。目前又在鞍山市等地试点国企厂办大集体的改革。对中央企业办的厂办大集体支付的职工解除劳动关系经济补偿金，中央财政补助 50% ，对地方企业的经济补偿金，中央补助 30% 。
  
     三是积极支持国企分离办社会职能。东北地区分两批剥离了大型国企的社会职能，中央财政补助了中央企业分离办社会职能所需的费用：在 2005 至 2007 年 3 年过渡期内，由企业和中央财政共同承担，从 2008 年起，全部由中央财政承担。如吉林省在三年过渡期内，每年得到中央财政补贴的中央企业分离办社会职能费用 3 亿元。
  
     四是减轻国企历史债务负担。东北地区不良贷款比例较高，在东北振兴政策出台前的 2002 年底，三省均处于全国不良贷款比例最高的前四位。为推进国有商业银行和国企改革，国务院批准 4 家国有商业银行和交通银行可根据具体情况对次级、可疑、损失类贷款的表外欠息自主决定减免条件、标准、时限及企业偿债方式。为支持东北振兴，对东北地区减免和核销的标准相对较低。如截至 2004 年底，中国银行、建设银行、交通银行在股份制改革过程中共核销东北地区损失类资产 340 亿，剥离可疑类资产 500 亿； 2005 年吉林省通过核销、剥离等方式，减少不良贷款 285 亿元。 
 
     五是支持劣势企业退出市场。国家对东北符合破产条件的企业，优先列入全国政策性破产计划；对东北地区资源枯竭型的煤炭、矿山、军工企业优先安排破产计划；中央还加大了对东北地区企业关闭破产的财政支持力度。如吉林省截至 2005 年已有 22 户企业列入国家关闭破产计划，核拨了关闭破产国债专项项目补助资金 74 亿元，居全国第一。
  
     对我省的建议  

     我省作为全国的老工业基地，应积极争取将全省纳入比照振兴东北老工业基地政策的范围，或至少将武汉、黄石、襄樊、宜昌、十堰、荆州、荆门等市纳入比照政策的范围。由于我省的工业化程度和进程与黑龙江、吉林省相当，而黑龙江、吉林两省全省都纳入了振兴东北老工业基地的政策范围。从政策方面来看，我省可争取在如下方面比照振兴东北的政策。一是支持我省国有企业通过招商引资、引入国内外战略投资者达到进一步股权多元化和优化。在目前国家外资政策面临调整的情况下，应争取国家对湖北等中部地区的对外开放采取更宽松的政策。二是帮助湖北支付部分国企改革成本。湖北国有老企业较多，企业办社会、人员包袱重。我省地方国企现有 77 万人未转变职工身份，仅改革这部分人的劳动关系就至少需经济补偿 155 亿元以上；我省地方国企还有办社会职能机构 285 个，分离需补助经费 2 亿元；地方国企尚有 28 万人未参加基本医疗保险，需补助经费 2 至 4 亿元。我省应争取中央比照振兴东北政策，对湖北国企改革中的职工经济补偿金、社保资金缺口、分离办社会职能费用给予补贴，对资源枯竭型矿山企业关闭破产所需职工安置费予以补助。争取中央在湖北开展厂办大集体改革试点，对厂办大集体改革所需职工安置费予以补助。三是在国企政策性关闭破产计划上对湖北给予支持。全国政策性破产规划于 2004 年编制，当时给予了东北地区倾斜。据国务院国资委的政策，未纳入 2004 年破产规划的企业原则上不予考虑。根据中部地区老工业基地可比照东北政策的精神，中央有关部门有所松动。湖北应积极争取国家将更多的符合条件的国企纳入政策性破产规划。四是争取减轻我省国有企业历史债务的政策。在中国银行、建设银行、工商银行、交通银行已完成与其股份制改革相配套的不良资产处置工作后，我省根据目前的情况可争取如下政策：争取银监会出台指导性意见，允许各家银行优先解决中部及湖北省分支机构的呆坏账问题，适当加快呆坏账的核销进度；解决中部地区国有商业银行分行历年财务亏损挂账和应收未收利息，争取人民银行会同财政部适当弥补中部国有商业银行分行的表外应收未收利息；考虑湖北等中部产粮大省地方财力不足，争取对中部地区农业发展银行因新一轮陈化粮、定购粮价格亏损及其他政策性亏损形成的挂账，比照 1998 年以前的亏损挂账处理办法，由中央和地方共同消化挂账本息。

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    三、借鉴东北经验，提升湖北产业结构，促进优势产业发展 
 
     东北地区经验  

     在振兴东北老工业基地政策的扶持下，东北优势产业得到了很大发展，经济结构得到了优化。概括起来，东北地区得到如下三方面的支持：
  
     一是得到了国家对其优势产业发展的大力支持。国家有关部门组织实施了以重大装备国产化为重点的东北老工业基地调整改造国债专项，支持东北地区石化、钢铁、重大装备、造船、汽车及其零部件、农产品深加工、医药等优势产业的发展。 2003 年至 2004 年共批准了 297 个工业结构调整改造项目。其中， 2003 年推出的振兴东北老工业基地改造国债资金第一批 100 个项目，总投资 610 亿元； 2004 年推出的第二批项目 197 项，总投资 479 亿元。 2005 年，国家又下达了东北等老工业基地调整改造专项资金投资计划， 63 个项目总投资 69 亿元，其中东北地区 40 个项目，总投资 44 亿元。这些支持措施大大促进了其优势产业的发展。 
 
    二是得到了国家对其高新技术产业发展和结构调整的大力支持。 2003 年，国家启动了振兴东北老工业基地高新技术产业发展专项 60 项，总投资 56 亿元。截至 2005 年，国家共安排东北高新技术产业发展专项 149 项，组建了重型装备、燃料电池、船舶导航、大豆等国家工程研究中心，安排东北地区企业技术中心创新能力 12 项。国务院国资委还制定了国家大型企业集团在东北地区建立研发中心、高新技术产品研制中心的指导性规划，鼓励国有大型企业支持东北的高新技术产业发展和产业结构调整。
  
    三是得到国家政策性金融机构对其基础设施、基础产业、农业及农产品加工的支持。国家开发银行对东北三省发放了大量的软贷款。如 2005 年国家开发银行对辽宁省发放软贷款 210 亿元，其中对大连市软贷款 109 亿元。吉林省政府与国家开发银行签订了 650 亿元开发型贷款合作协议，其中软贷款 350 亿元，硬贷款 300 亿元。截至 2005 年底，国家开发银行核准对吉林省贷款 140 亿元，已发放 91 亿元。国家农业发展银行还为吉林省农产品加工授信 500 多亿元。
  
    对我省的建议 
 
    比照振兴东北政策，我省可争取如下几个方面的政策。
  
    一是争取国家对我省优势产业和基础设施的直接投资。借鉴东北经验，我省可争取国家设立中部地区专项（国债）投资资金，支持中部地区及我省的产业发展和结构升级。根据国家对中部地区、我省及武汉市的定位，我省是国家的交通枢纽中心、粮食生产基地、现代装备制造业基地和高技术产业基地，武汉市是中部的中心城市。因此，我省可争取国家专项投资资金对我省的公路网、铁路网、港口、机场、天然气及原油管道等交通基础设施的直接投资，将武汉建成内陆的铁路、公路、航运、航空枢纽中心；争取国家专项资金对我省农业基础设施和农业产业化、新农村建设的投资；争取国家对我省汽车及零部件、钢铁及鄂西铁矿、化工（ 80 万吨乙烯、化肥、磷化工、盐化工等）、设备制造（大型电站锅炉、精密机床、专用船舶等）等优势产业的专项资金投资；争取国家对武汉城市基础设施的专项资金投资。此外，据悉国家发改委正在研究设立产业投资基金问题，位于天津的渤海产业投资基金已率先获批。我省可积极争取国家设立一批投资于中部及我省的产业投资基金，如高新技术产业投资基金、交通投资基金、能源产业投资基金等。
  
    二是争取国家对我省高新技术产业发展的支持。借鉴东北经验，我省可争取国家启动促进中部崛起高新技术产业发展专项资金，支持武汉中国光谷、襄樊国家级高新技术开发区等高新技术开发区的发展和我省光电子信息、生物医药、电动汽车、第三代移动通讯、下一代互联网等高新技术产业的发展。争取国家在我省建设更多的国家实验室、国家工程研究中心；争取国家科技部、国务院国资委等部门支持更多的省内企业建设研发中心和国内外企业在汉设立研发中心。争取国务院国资委、科技部、中国证监会等部门支持，借鉴天津滨海新区和北京中关村的做法，将武汉产权交易中心建设成为全国性、服务于中部地区的产权与股权交易中心，允许武汉 ●中国光谷试点金融创新，试办中部地区的创业板市场。
  
    三是争取政策性银行加大对我省的支持力度。争取政策性银行在资金安排上加大对我省的倾斜力度，逐年提高我省开发性贷款占全国的比重，适当延长贷款年限，降低贷款利率；争取国家开发银行发行较长期限的中部发展债券，用于中部地区及我省的中长期贷款；争取农业发展银行开办中部农业开发专项贷款，为中部地区及我省的农业基础设施、农业开发、小城镇建设提供专项信贷服务；中国进出口银行优先办理中部地区及我省的外国政府贷款转贷款，支持中部地区基础设施、农林项目、环境保护项目；通过政府或国有公司的融资平台积极争取政策性银行的软贷款，并作为重点建设项目的“种子贷款”，以吸引更多的商业银行硬贷款进入。 
 
    四、借鉴东北经验，改善湖北经济发展环境，促进湖北老工业基地振兴 
 
    东北地区经验 
 
    近几年，在国家政策和投入支持下，东北地区经济发展环境大为改善。主要表现为两个方面。
  
    一是社会保障制度得到了进一步完善。在中央的支持下，东北地区的社会保障制度近几年得到了进一步完善。 2003 年，辽宁成为国家完善城镇社会保障体系的首个试点省， 2004 年国家又将试点范围扩大到吉林、黑龙江两省。试点工作主要内容是： 1 、养老保险个人账户由一步做实调整为分步做实，个人账户规模由 11% 调整为 8% ，先从 5% 起步做实个人账户，中央财政补助 3.75 个百分点，地方财政补助 1.25 个百分点，中央财政每年对东北三省补助 30 亿元。 2 、对属于“ 4050 ”范围且从事灵活就业的并轨人员，可按不超过其上年实际缴纳基本养老保险费数额的 30% 给予就业补贴，所需资金由中央财政和地方财政按 5 ： 5 的比例分担。 3 、对已实现再就业的国有困难企业下岗职工解除劳动关系所需的经济补偿金，中央和地方财政给予必要和适当补助。 4 、国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，中央对并轨资金给予补助，中央财政共补助东北三省 240 亿元。

    二是在税收和财政环境上得到了改善，争取到了增值税、所得税优惠和中央财政一般转移支付方面的支持。 1 、东北地区争取到了从生产型增值税向消费型增值税转型的优先试点。 2004 年 7 月 1 日起 ，东北三省的 8 大优势行业 ( 装备制造业、石油化工业、冶金业、船舶制造业、汽车制造业、农产品加工业等 ) 的增值税抵扣范围除了原来的能源原材料等购进项外，扩大到新购进的机器设备所含的增值税。 2005 年，东北地区因此而少交增值税 32 亿元。 2 、东北地区争取到了企业所得税的优惠。按照财政部《关于落实振兴东北老工业基地企业所得税优惠政策的通知》，东北企业可提高固定资产折旧率，缩短无形资产摊销年限，提高计税工资税前扣除标准，对符合国家规定的高新技术企业，降低所得税征收比例。 2005 年东北企业因此少交所得税约 50 亿元。这两项政策降低了东北企业的税收负担。 3 、国家加大了对东北三省财政一般性转移支付力度。如 2004 年，国家给予吉林省一般性转移支付补助 34 亿元， 2005 年，给予吉林省一般性转移支付 44 亿。
         
     对我省的建议  

     比照东北政策，我省可以争取中央对我省社会保障制度和财税政策的支持。
  
     一是争取中央加大对我省社会保障的支持力度。我省是国家完善社会保障体系第二批试点省份。第二批试点的方案是按 3% 起步做实个人账户，中央财政补助 1.45 个百分点，地方财政补助 1.55 个百分点。中央对第二批试点的支持力度远远小于东北试点的力度。按照比照东北振兴政策的精神，我省可争取中央加大对我省社保资金转移支付的力度。 2006 年，中央财政补助我省就业再就业资金 14.93 亿元，但由于从 2006 年起，将进城登记求职和务工的农村劳动者纳入了就业再就业范围，就业再就业资金仍有较大缺口，争取中央加大对湖北就业再就业资金专项转移支付的力度。根据劳动保障部、财政部《关于调整企业退休人员基本养老金的通知》，我省拟连续三年，按人均 240 元的标准增加企业退休人员的基本养老金，共需资金 138 亿元以上。中央补助 40% 后，我省养老保险基金仍有缺口。争取中央加大对我省养老保险基金的转移支付力度。
  
     二是积极向中央争取有关的财税政策。积极争取中央在中部地区实施增值税转型。根据我省电力行业比重较大的特点，可争取中央将电力行业纳入增值税转型的范围。比照东北政策，争取我省企业可适当提高固定资产折旧率，适当缩短无形资产摊销年限，适当提高计税工资税前扣除标准，争取中央加大对我省财政的一般转移支付力度。
  
     三是积极向中央争取改善我省经济的发展环境。首先，提请中央帮助湖北解决经济发展中的能源、原材料等瓶颈问题。将全国的电网联网中心建在湖北，将长江流域水电资源更多地分配给湖北使用，将我省的核电项目纳入国家的“十一五”核电发展规划，加大对我省沼气工程的扶持力度。支持湖北企业在省外甚至国外开发煤矿、购买矿山。其次，解决湖北发展所需要的土地问题。目前，适应宏观调控的需要，国家实施了最为严格的土地控制。但在沿海开放开发、西部大开发和东北振兴阶段，这些区域的用地控制相对宽松。提请中央根据促进中部地区崛起的实际情况，对湖北的建设用地计划适当倾斜。第三，提请中央支持武汉市金融业的发展。将武汉建设成中部中心城市及中部金融中心必须有相应的金融基础。争取中央在武汉设立中西部地区的创业板市场，支持中西部地区的创业融资和高技术产业发展；批准武汉设立一家全国性 ( 或区域性 ) 的商业银行，允许武汉地区的经营规范的商业银行开展金融业务创新。第四，支持将武汉建设成全国的物流中心和要素市场中心。将武汉纳入全国性物流中心发展专项规划，包括武汉铁路集装箱物流中心、天河机场国际航空物流中心、阳逻港物流园区。在武汉设立一家商品期货交易所和中部粮食、油料、钢材、运输等现货交易中心。将武汉建设成区域性产权交易中心、人才中心、技术转让中心。  
            

 （调研组成员：施水洲 杜哲兴 李光 文元伦 陈俊东）  
   (执笔：文元伦)

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·来自：作者 于2007-1-31 11:19:20对 借鉴东北经验 振兴湖北老工业基地 发表的的评论： 
作者回复：建议很好，确实有必要对政策的效果加以分析。但由于东北振兴政策启动于2003年，时间太短，其政策效果还没有充分显示出来。虽然东北地区近三年来经济增长速度加快、投资增速加快，但我们不认为这是东北振兴政策效果的全部，甚至不是最重要的。所以，不是考察组有意回避，而是考察组无法做出客观、全面的评价。但其直接效果，如国有企业负担减轻、效益好转、产业结构得到优化、经济环境改善等，这在文中已有所反映。

·来自：219.139.243.74的 匿名用户 于2007-1-5 17:00:57对 借鉴东北经验 振兴湖北老工业基地 发表的的评论： 
好文章，好建议。但是现在湖北各级领导都在换届，只怕领导没时间和精力关心这些事。搞不好，湖北又要错失一次机遇。哎哎哎，罢了罢了