国企要向大股东—国家上缴红利的消息，自今年初就已得到证实；但国家与企业之间的分红方案如何确定，如哪些收入属于红利、这些红利该用于何处，以及谁来代表国家行使股东利得等，仍是一个待解的难题； 

    据了解，国企如何向国家分红，国际上几乎没有可供借鉴的经验；从这个意义上说，中国正面临一项制度创新。 

    《中国经济周刊》近日获知，相关制度设计已有实质性进展—财政部早在6月份起草、并向各部委广泛征询意见的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，其准备工作现已接近尾声，正在研究制定上报国务院；而国资委有关负责人也表示，国企国有资本经营预算制度具体方案有望年内出台。 

    如果财政部和国资委的上述说法实现，那么，包括国资委管理的165家央企、80多个国家部门下属的5000多家国企，以及铁路、烟草、邮政以及科教文卫等行政事业单位下属的国企在内的国有及国有控股企业共12万多户，都将向国家分红。 

    这意味着，每年万亿计的国企红利将正式以非税收入进入国库；而被人戏称为“央企吃肉，全社会喝粥”的国企传统分红体制也将彻底终结；与此同时，还将带来财税体制的一次大变革。 

    国企分红步伐加快 —财政部的《办法》和国资委的“方案” 

　　国资钱袋该怎么管？ 

    自1994年税制改革以来，中国的大多数国有企业便不再向政府上缴红利了。国企高达几千亿的红利，原本应该为全民所有，但这部分福利仍被截留在大多数垄断行业内部。有专家戏称，这是“央企吃肉，全社会喝粥”。 

    从今年年初开始，国企必须向国家上缴红利的政策消息已得到明确，并得到各方认同。此后，一场关于该由谁来掌管这几千亿的分红权利问题的争论也在财政部和国资委之间悄然而起，据说双方各执一词，认为自己应该拥有管理国资红利的主导权。 

    不过，《中国经济周刊》近日获知，事情进展正在加快，并有了初步意见。 

    首先，财政部从6月份开始起草、并向各部委广泛征求意见的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，准备工作已接近尾声，正在研究制定上报国务院。据了解，该《意见》对于国有或国有控股企业上缴国有资本经营收益及分红的范围进行了划定。 

    其次，与国资分红关系密切的另一相关方—国资委负责人也表示，国企国有资本经营预算制度具体方案年内有望出台，财政部和国资委已达成一致，由财政部负责编制总的国有资本经营预算，国资委负责编制165户中央企业国有资本经营预算。 

    有专家坦言，即使确定了编制国有资本经营预算的主导权，央企如何上缴利润？以什么标准上缴？上缴多了会不会陷入“鞭打快牛”、“一收就死”的困境？ 这些关键问题还需进一步解决。

   新闻链接：如何建立“中国式国资分红机制”

    建立国有资本经营预算，是为了有效控制和引导国有资本存量变现和增量的分配和使用，为推进国有经济布局和结构的战略性调整以及推进国有企业的改革发展提供财力保障。国际上并无可供借鉴的经验，作为一项制度创新，必将是一个循序渐进的过程。

    上交红利的国企范围 —国有及国有控股企业共12万多户 

    此前不久，国有资产监督管理委员会主任李荣融在新加坡举行的一个论坛上透露，国资委正与财政部研究，预计从明年开始向所属国有或国有控股企业征收红利，所收红利将用于公用事业和行业发展所需。这意味着央企从明年起将不再能“独享”其6000多亿元的利润，而要开始向出资人上缴收益。 

    据财政部有关人士透露，财政部和国资委已达成一致，由财政部负责编制总的国有资本经营预算，国资委负责编制165户中央企业国有资本经营预算。目前国资委正积极协调有关部门抓紧研究具体方案。 事实上，今年6月，财政部已经开始起草《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（下称《意见》），目前，向各部委广泛征求意见阶段已接近尾声，正在研究制定上报国务院。 

    《中国经济周刊》同时获悉，该《意见》对于国有或国有控股企业上缴国有资本经营收益及分红的范围划定，不仅涵盖此前备受关注的国资委统领的央企以及地方各级国企，还包括中央汇金公司作为主要出资人的各国有或国有控股金融企业，以及上述国家各部委下属的国有企业。 

    目前，国有及国有控股企业共12万多户，国资委只管理165家中央企业及各级地方国企，而游离在国资委监管边界之外的还有五大类国企，包括80多个国家部门下属的5000多家国企，铁路、烟草、邮政以及科教文卫等行政事业单位下属的国企。 

    据了解，此次《意见》中明确了建立国有资本经营预算的主导部门是财政部，并确定了国有资产经营收益的收入范围、支出范围以及各种预算之间的关系；也就是说，财政部将负责编制总的国有资本经营预算，国资委以及国家其他各部委等都将分别作为预算执行单位，中央汇金公司将作为国有金融企业的预算执行单位。 

    这意味着，四大国有银行等国有金融企业，也将上缴利润及分红。 

    另据了解，财政部将于近期完成对《预算法》的修订工作，《国资法》的制订也列入了年度立法计划之内，国有资本经营预算的法律清障工作帷幕渐次拉开。 

    在采访中了解到，在《意见》中，向国有企业及国有控股企业收缴利润及分红的征收和管理将按照政府的非税收入统一管理。 

    据了解，财政收入分为税收和非税收入，国有企业及国有控股企业上缴利润及分红属于政府的非税收入。非税收入的管理方式为“收支两条线”，即由财政征收、直接上缴国库，支出经过平衡和审核、列入预算之后由国库集中收付，纳入国库集中收付制度统一执行。 

    “现行的政府预算制度，虽然形式上已采用复式预算，但仍存在两方面问题：一是国有资本形成的收益性质属于政府非税收入，却没有完全纳入预算管理，主要由国有企业自行支配，在财政预算体外循环，没有形成国家的可用财力；二是国有资本作为国家经济的重要资源，在政府预算中没有得到全面的反映，收入和支出没有建立对应关系，其效益和风险如何？无从得知。” 财政部有关人士告诉《中国经济周刊》。 

    制订《意见》，正是为了解决上述问题，旨在建立国有资本经营预算的原则性制度框架，将国有资本经营收支从公共预算中分离出来，单独反映。 

    “所谓‘国有资本经营预算’，其定义应为国家以投资者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。” 

    对于该《意见》，一位财政部的人士表示，“这是中国财政预算体制的一个重大调整。” 

    他同时指出，由财政部门编制国有资本经营预算，并不能否定国有资产监督管理机构的重要性，作为出资人代表的国资委的作用体现为在整个完整制度框架中对国有资本变动计划的编制；而后者是了解国有资产经营情况不可或缺的重要材料。

    分红是“最难啃的骨头” —一些企业是“原则上同意，具体则反对” 

    “尽管财政部取得了编制国有资本经营预算的主导权，但这并不意味着前路坦途。”有关专家分析指出，继续往前走，“最难啃的骨头，可能是如何协调与国企尤其是中央授权经营企业的利益关系。”这也是国企最为敏感的话题。 

    “我们和各部委已经达成共识，但是从一些中央企业反馈的意见来看，是原则上同意、具体反对，结果很难说。”财政部有关人士对此并不乐观，一旦涉及到具体利益调整，“企业很警觉。” 

    “实际上，随着国企改革的推进，国企不向国家分配税后利润或股利的不合理性已经越发凸现。”财政部上述人士对其分析指出，由于国有资本收益上交国家财政的政策依据和执行通道缺失，在多数国企已经改制重组的情况下，国有资本收益由企业自行支配，所得利益归包括非国有股东在内的所有股东无偿享有，违背了现代企业“同股同权”的原则。 

    另外，国企苦乐不均的现象较普遍，财政一方面要为经营不善企业的改革成本“买单”，另一方面经营较好的国企大量税后利润的分配处于国家失控的状态，企业权益资本的成本实际为零（无偿占用），这导致了国企之间以及国企与非国企之间的不平等，不符合市场经济的公平原则。 

    “国企税后利润由企业自行分配，导致了众多利益集团的形成，各自为政，存在重复投资的弊端，增加了国有资本有进有退战略的实施难度。”这位人士强调。 

    国资委研究中心新产业研究部副部长卢奇骏对此亦有同感，“有些特大型央企力量很大，国资委对它们没有资产收益权，收益都留在企业内部，几乎成为独立王国。” 

    2005年，中央企业实现利润6413亿元，其中前十名央企实现利润占全国国企的53％，占165家央企实现总利润的80％以上。利润排序前10名的中央企业实现利润占全国国有企业利润总额的55％，中国移动、中国石油、国家电网、中石化、电信，这五家企业的利润占中央企业实现利润的70%。这些国有企业中的“大腕”也都是政府授权经营的特大型企业。 

    对于分红制度的顺利推行，长期研究国有企业的国务院发展研究中心企业所副所长张文魁对此并不乐观。在过去的20多年里，国有企业一直遵循着“税后利润作为国家再投资留在企业内部作为企业发展基金”的行为模式，“企业已经形成了这种定向思维，没有分红的概念，抵触情绪会很大。”他说。 

    事实上，无论是国资委还是地方国资委，这些政府授权经营企业与其关系都未完全理顺。在国资委层面，这一类特大型企业有53家，如中石化、中石油、国家电网公司等。对这些特大型企业，国务院授予国资委监管职能，同时也授权这些企业独立运作；国资委对于这些企业的领导人也没有任命权。也就是说，这53家特大型企业的“一把手”是由中组部直接任命，“一把手” 以下的干部才由国资委干部管理局管理。 

    国资委有关人士私下也向记者感叹说，国企长期已经形成一种观念，认为国有资产是他们经营积累起来的，现在要他们上缴利润，难度不言而喻，尤其是那些高回报的垄断企业，以及发展中的企业。 

    “那些掌握着得天独厚的垄断资源的中央企业，都不同程度的把握着话语权。如何建立一个科学、公平的国有企业分红制度，如何协调和国企的利益关系可能是国有资本预算中最大的问题。” 

    “目前《意见》主要是确定建立国有资本经营预算的方向和原则，至于什么类型的企业需要上缴、上缴比例等细节是下一步的事。”财政部有关人士强调。 

    显然，财政部取得国有资本预算编制的主导权还只是第一步，接下来更为艰难的可能是与其辖下那些“巨无霸”式的大企业的博弈。


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